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提升设区的市地方立法能力

魏小平

2017年09月07日 12:00

郑泰安 傅珊
光明网-《光明日报》2017-06-26

党的十八届四中全会提出,“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”。2015年新修订的立法法第七十二条规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”如此一来,享有立法权的主体数量迅速攀升,立法能力不足的情况普遍存在。笔者认为,提升设区的市地方立法能力,可遵循以下四条路径。

构建立体型研学模式

从法理支撑角度开展思维理念研学。充分发挥科研机构、高等院校、党校系统以及其他智库的全国知名专家和学者智囊作用,从地方立法权的合法性、正当性、合理性与有效性四个角度分析评估立法及其立法的实施情况。相关研究人员和具体立法工作者就立法思维、法条背后隐藏的法理以及还未上升为法条的法理等的思维模式、理念支持、法理支撑进行思辨式学习,全面提升地方立法工作者立法相关的理论素养,为设区的市地方立法及其修改完善奠定坚实思维理念基础。

从立法实践角度开展技能技巧研学。立法既是一门技术,又是一门艺术。具有渊博立法知识、丰富立法经验且立法理论功底扎实、立法思想深刻的实务型专家与设区的市地方立法工作者就如何进行立法规划、立项、调研、草案拟定、征求意见、表决程序、评估评价等开展探讨式研究性学习,以尽快熟悉立法工作流程及其要求,熟练掌握立法相关知识及其技能技巧。同时,开展立法背景挖掘、背景资料运用、立法精神把握、条文含义解读等实体性内容的训练,确保设区的市地方立法与上位法保持一致。

从法的实施角度开展实效总结研学。针对法的适用范围以及法的属性,如条文在实施过程中体现出的含义模糊、冲突、欠缺等问题展开具有针对性的研究。在总结诸多具体个案和类型化案例的过程中,总结立法经验、验证立法实效、分析立法瑕疵、探索立法规律、积累立法智慧、破解立法困惑,为地方立法的特色彰显、质量提升、可实施性、可操作性以及地方性法规、规章的修改奠定坚实的实践实证基础。

建立网状型交流机制

建立与享有地方立法权的其他市(州)的常态化交流平台。要加强与立法法修订之前享有地方立法权的市立法机关的交流合作,充分了解其立法情况,特别是立法特色、实施效果、评价指标、评价机制及结果运用等,吸收借鉴有益立法经验,少走弯路。要加强与新赋予地方立法权的市(州)的交流合作,分享在城乡建设管理、历史文化保护、环境保护立法及实施过程中的得失。加强与享有民族自治地方立法变通权的自治州立法机关之间的交流合作,准确把握好设区的市的地方立法权的权力的内涵和外延,权力和责任的边界,为全面提高地方立法特质打下坚实基础。

建立立法与司法、立法与行政等的常态化对接机制。司法与行政机关对法律、法规、规章和规范性文件感受最直接、最深刻,对地方性法规和地方政府规章合法性、正当性、有效性和合理性必须做出明确的判断,且行政机关对此必须做出准确的选择和适用。法官是面对个案直接适用立法的一线人员,行政机关工作人员是具体法的执行者,二者对于立法效果具有最直观的感受。应当赋予司法机关及法官、行政机关及执法人员在立法中相当话语权,使其能够充分利用对法律、法理的理解以及丰富的实践经验,为全面提升地方立法的针对性和可操作性打下基础。

建立立法机关与高等院校、科研机构、智库等之间的高效化咨询渠道。设区的市的地方立法机关应依托从事立法研究的高校、科研机构、党校系统、社团组织等,通过务虚会与务实会两种形式加强与理论界、实务界的探讨互动,妥善运用立法原理、立法精神、立法价值、立法原则、立法技术等提升地方立法能力。尤其值得注意的是,应充分发挥立法研究会和立法学研究会等研究会的智库作用,为全面提高设区的市地方立法质量打下深厚理论支撑。

成立实效型管用机构

机构设置到位、功能定位精准。由于立法法修订之前未赋予全部设区的市以地方立法权,导致有的市人民代表大会没有设法制委员会,人民代表大会常务委员会没有设法制工作委员会。有些市政府的法制工作机构不健全。各设区的市应积极推动相关立法机构的成立与设置,适当增加或调整岗位编制,使依法立法、科学立法、民主立法有平台支撑。

主体职责明确、权责边界清晰。科学合理制定立法机构职责及工作流程。明确有关立法工作主体的权力与责任,特别是市人大法制委员会统一审议法规案的职责,不管法制委与法工委是否实行一个机构、两块牌子,均应严格区分法制委、法工委的工作职责,规范立法工作流程,并制定确保地方立法质量的规范性文件,使依法立法、科学立法、民主立法在实践中有制度保障。

职能适度延伸、价值功能彰显。探索建立区(县)、乡(镇)、村(社区)基层立法联系点或工作站。按照立体化、多层次、广范围的原则对立法机构进行布局,通过广泛征求基层民众和社会各界意见,及时反馈和处理立法诉求、意愿和要求,使贯彻和落实民主立法的精神有机构支持。

充实复合型人才队伍

适当充实专职常委。按照党的十八届四中全会精神,根据地方人大常委现有结构、人数、立法规划、立法目标、立法任务等需要,科学测算出增量需求。按照规定要求及法定程序,适当、适度、适时增加具有法律专业背景或法治实践经验的人大专职常委人数。

立足培养现有人才。充分发挥和挖掘科研机构、高等院校、党校系统、法学会、人大、政府法制等部门从事有关立法、立法学研究及实务的专家学者的积极性、主动性和创造性。对设区的市人大及政府法制部门进行充分调研,对现状摸清楚、想清楚、说清楚、写清楚,立足现状、补齐短板,进行有针对性、实效性及时效性的指导和培训。

适度储备潜在人才。在立法人才的选用和培养上既要在存量的盘活上做文章,也要在增量的补充上做文章;既要在现有人员的培养上下功夫,也要在未来人员的引进上下功夫;既要在造血功能的发挥上着力,又要在输血机制的健全上着力。在人员招录和引进时,注意兼顾理论与实务、学历与经历、需求与供给、当前与长远的关系。

 

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2017年09月07日 09:22
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