张克俊：加快完善以县域为重点的城乡融合发展体制机制
管理员
2026年08月10日 03:50
《四川日报》2026年08月10日县域既是承接城市资源下沉的“蓄水池”，也是激发乡村内生动力的“主战场”。在新阶段完善城乡融合发展体制机制，必须坚持以县域为基本单元，紧扣要素流动这一核心，统筹推进农民进城与人才入乡，盘活农村土地资源和闲置低效资产，构建农业农村多元投入格局，深入实施以工补农以城带乡县域攻坚行动
城乡融合发展是国家现代化的重要标志。“十五五”时期，持续打破依然存在的城乡二元结构，真正实现城乡融合发展，构建新型工农城乡关系，任务尤为紧迫和艰巨。县域作为“城尾乡头”，既是承接城市资源下沉的“蓄水池”，也是激发乡村内生动力的“主战场”，是破解城乡二元结构、推进城乡融合发展的最佳单元。省委十二届九次全会明确提出“坚持‘抓好两端、畅通中间’，以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展，强化以工补农、以城带乡，大力促进城乡要素平等交换、双向流动，推动现代农村与现代城市相得益彰、共同繁荣”，为四川加快构建城乡融合发展格局指明了路径。
构筑城乡人口双向流动新格局
城乡融合，本质上是人的融合。没有农民进城，新型城镇化就缺少根本动力和消费支撑；没有人才入乡，乡村老龄化背景下的振兴就缺少新型主体力量和智力保障。以往城乡人口流动中，“农民进城”持续推进而“人才下乡”明显不足，这种不均衡格局制约了城乡融合的深度发展。新阶段，必须更加注重把农民进城和人才入乡统筹起来，推动城乡人口双向自由流动，为城乡融合发展注入强劲活力。
有序推进农民进城。以人为本的新型城镇化，关键在于调动地方政府和农业转移人口两方面的积极性，提升农业转移人口市民化的质量。对地方政府而言，重在落实“人、地、钱”挂钩配套政策，将农业转移人口市民化与转移支付、新增建设用地指标、基础设施建设投资等相衔接挂钩。对农业转移人口而言，重在让他们在常住地就能平等地享有基本公共服务和住房保障，同时依法维护在农村以“三权”（土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权）为主的各项合法权益。当农民自愿有偿退出这些权益时，还需要有一套成熟的有偿退出机制保证这些权益公平变现，这样才能让他们在城市“留得下”“有保障”，解除后顾之忧。
科学引导人才入乡。人才是支撑乡村振兴的核心力量，需要懂技术、善经营、会管理、能带动的人才，包括高素质农民、乡村工匠、集体经济职业经理人、农业科技人员、电商主播等。建立一套覆盖“引、育、留、用”全链条的人才支撑体系，是推进乡村全面振兴的重要之举。通过建设一批人才入乡孵化载体，引入“新农人”创新创业，引导城市各类专业人才服务乡村；通过定向培养、专业培训等方式，壮大农业农村后备力量和高素质农民队伍；以优惠政策、良好创新创业环境、乡土情感纽带以及合理的物质精神待遇，稳住乡村各类人才；持续拓展高校毕业生“三支一扶”计划、大学生志愿服务西部计划等渠道，引导更多青年人才扎根西部、奉献乡村，在合适岗位上施展才华、发挥作用。
促进农村“沉睡”资源资产转化
农村耕地、林地、草地、河流、景观、生态、文化等资源以及房屋、设施设备等资产十分丰富，但长期以来，大量资源资产处于“闲置”、“半闲置”或低效利用状态，其症结在于体制机制的束缚。只有继续深化以产权为核心的农村资源资产改革，鼓励通过租赁、托管、经营权流转、合作经营等方式盘活利用，才能释放农村巨大资源资产的财富增值功能。
土地是农村最为核心的资源资产，而其中的集体建设用地、宅基地及农房闲置现象较为普遍。一方面，要大力推动闲置集体建设用地通过整理整合入市，并与新型农村集体经济发展、乡村新产业新业态培育有机结合，既有效激活沉睡资源资产，又催生“电商+农产品销售”、旅居康养等新增长点。另一方面，在强化农村宅基地和农民建房审批管理的基础上，鼓励农民和村集体通过租赁、托管、入股等方式盘活闲置农房和宅基地，让“死资产”真正变成“活资本”。
大量实践表明，开展全域土地综合整治是促进土地规模化流转、优化土地资源配置、提高土地节约集约利用水平的重要抓手。应把这作为推进乡村全面振兴的重要着力点，通过优化土地空间布局和系统化改造提升，不断赋能土地更大的市场价值。同时，四川林地多，森林资源丰富，要继续深化集体林权制度改革，放活林地经营权，充分释放林业生态价值的增收潜能，拓宽绿水青山向金山银山转化的通道。
引导更多资金流入农业农村
农村基础设施补短板、公共服务提水平、产业延链条、数字乡村建设，均离不开资金保障。坚持农业农村优先发展是实施乡村振兴战略的总方针，但实际上不少地方对农业农村发展的投入仍然不足。仅靠财政资金难以满足发展需求，若再缺少财政引导和制度规范，更易导致金融资本、社会资本“不愿进”“不敢进”。这就必须加快形成财政优先保障、金融重点支持、社会资本规范参与的多元投入格局，促进更多资金要素流入农业农村。
强化财政的优先保障作用。建立与经济发展水平相适应的财政投入增长机制，确保“三农”投入力度不减、总量增加。财政资金应重点投向高标准农田、农田水利、农村道路、冷链物流、污水垃圾处理、数字基础设施、公共服务设施等基础性、公益性、长远性领域。加大资金统筹整合力度，提升财政支农政策效能和资金效益，同时也要严防以“整合”为名挤占挪用涉农财政资金用于其他领域。针对县级财政“小马拉大车”的困境，需加大转移支付力度，切实解决财权与事权不匹配问题。
撬动金融资本力量。深化财金互动、完善补贴机制，引导金融机构创新涉农金融产品，开展农业设施抵押、畜禽活体抵押、林地经营权等抵押贷款和“农房增信贷”等业务，发展农村数字普惠金融，有效破解农业农村融资难、效率不高的顽疾。还要高度重视农业保险扩面提质问题，推动保险覆盖范围从以粮食作物为主向特色农产品和生猪畜禽延伸，提高风险保障水平。这是织密资金安全网、稳定经营主体生产保供的重要措施。
引导和规范社会投资。各地要围绕特色农业、农产品加工、冷链物流、乡村旅游、农村电商、养老康养等领域发布项目投资清单，明确投资边界、合作方式、收益安排和风险责任。对入乡企业，不能只看投资规模，更要看是否带动就业、联结农户、壮大集体经济、保护生态环境。要高度重视构建社会资本投资乡村的风险防范机制，形成政府引导下社会资本积极规范参与乡村发展的良性格局。
加强县域发展和县城综合承载能力建设
县域经济的强弱，直接决定了城乡融合的成色。能否破解城乡二元结构突出、城乡融合水平不高的问题，关键在于县域经济这个底部基础强不强。
产业是强县之基、富民之源。要大力支持发展就业容量大、带动能力强的县域富民产业，针对各个县域资源禀赋、产业发展基础和发展类型，因地制宜，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜旅则旅，分类建设一批农业强县、工业大县、旅游名县。为此，要持续深化强县扩权赋能改革，真正赋予县级更多资源整合使用的自主权，激发县域经济发展活力。
县城在推动县域城乡融合中起着关键支撑作用。随着人口向县城集聚，县城不仅要提供住房和就业机会，更要加快补齐教育、医疗、养老、交通、市政管网、应急安全等短板。要加快推进县城综合承载能力和服务功能建设，加强地下管网等基础设施建设和城市有机更新，切实增强县城对人口和产业的吸纳集聚能力。总体而言，四川大多数县城建设不宜继续外延扩张，应更多转向内涵提升，着力建设宜居、韧性、智慧的现代化县城。对人口净流入县城和有条件的县（市），可支持其按照中等城市规划建设，打造市域副中心。
发挥重点镇连接城乡的节点作用。四川乡镇数量多、差异大，不宜平均用力。应选择一批区位条件好、产业基础实、人口承载力强的中心镇，完善商贸物流、教育医疗、文化体育、养老托育等功能，推动资源要素向中心镇（村）集聚。农业、商贸、工业、旅游等类型重点中心镇建设，核心不在于挂牌命名，而在于把农业生产、加工流通、商贸服务、乡村旅游和就业创业真正串联起来，使重点中心镇成为县城带动乡村的重要支点。
总之，在新阶段完善城乡融合发展体制机制，必须坚持以县域为基本单元，紧扣要素流动这一核心，统筹推进农民进城与人才入乡，盘活农村土地资源和闲置低效资产，构建农业农村多元投入格局，深入实施以工补农以城带乡县域攻坚行动。唯有持续深化改革，释放要素活力、释放主体动力，才能实现现代城市与现代农村相得益彰、共同繁荣，为中国式现代化筑牢坚实的城乡融合根基。
（作者系四川省社会科学院农村发展研究所研究员）