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李后强谈“荣县策”

石维丹

2020年09月02日 01:40

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编者按:2020年8月29日-30日,荣县融入“双城经济圈”城乡基层发展治理峰会暨知名专家荣县行活动在四川荣县举行。我院党委书记李后强教授出席会议,代表主办方致辞并作主题报告《丘区基层社会治理“荣县策”》。以下是发言摘要:


据民俗学者研究,自贡荣县在西周是封国,是菩萨居住的地方,是诗书之乡,这里每一寸时光都被书香浸润。荣县是“延安五老”之一吴玉章的故乡,也是清华大学校长邱勇的老家。荣县的大佛、红土、青山、碧水、香果,梯田让你想到这里就是诗和远方。荣县的许诺是,“如来荣县,如您所愿”。可见,不来不行。这里“如来”是双重含义。我是多次来到荣县,因为我们与荣县有战略合作关系。每次来,都有新的变化、新的感悟、新的惊喜、新的灵感。

01关于双城经济圈和社会治理

这次研究“成渝地区双城经济圈”战略下的基层社会治理问题,非常有价值。双城经济圈,我在16年前就研究过,曾经提出了“成渝双核椭圆模型”“成渝双核经济区”等概念。在国家层面,先后提出过“成渝经济区”“成渝城市群”战略,今年1月中央提出了“成渝地区双城经济圈”新战略,这对于四川和重庆是重大机遇。“成渝地区”是传统的习惯叫法,不只限于成都,实际上是指四川与重庆的关系,成都只是一个代表和符号,因此主要是四川省与重庆市的战略合作,发出的文件也是这样,是两家正省级党委政府在互动,但成都是主力军,是主战场,是主干,周边的市县都要参与。荣县在双城经济圈中占有重要地位,在推动国家文化出口基地建设、促进“内自同城化发展”中具有独特作用。我们调研发现,荣县在基层社会治理的制度创新和能力建设方面也有许多重要探索和收获。

治理体系和治理能力现代化是国家现代化的重要标志,也是县域城乡治理水平的重要刻度。全面深化改革的总目标就是要推进治理体系和治理能力现代化,目的就是把制度优势转化为治理效能。民主化、法治化、公权规范化、协调、高效,是治理体系现代化的主要标准。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个重要的次级体系。政府、市场、社会既是治理对象,也是治理主体。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面。治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体。四川省就推进城乡基层治理制度创新和能力建设进行了全面部署,并取得了重要成效。

02关于丘区社会治理的“四大挑战”

丘区是四川四大地形(平原、丘陵、山区和高原)中区县数量最多、人口最多的区域,有68个县(市、区),占全省县(市、区)总数的37.6%;有5318.4万人,占全省总人口的59.9%;幅员面积8.9万平方公里,占全省总面积的18.2%;GDP也超过全省半壁江山。可见,丘区基层社会治理是个大课题,事关全省社会治理大局,事关基层经济社会健康发展。

丘区人多地少,矛盾突出、发展资源受限。改革开放以来,在国家城镇化政策的指引下,大量的人口离开乡村,融入城市。从土地上解放出来农民一波接一波的涌进城市,与此同时农村常住人口持续减少,村庄空心化、家庭空巢化、农民老龄化等一系列社会问题,给乡村治理带来了巨大的挑战。

挑战之一:能人资源空心化。主要表现在:(1)村组干部中缺“领头羊”式的能人。能干的不愿回来,在家的思想陈旧、年龄偏大,导致发展年轻党员难、配强村两委班子难上加难。(2)农业生产经营中缺技能型的劳动力。劳动力老龄化既限制了农业技能培训的效果,拉低了农业劳动力的教育水平,又阻碍了新技术、新品种的推广,限制了农业经营方式的转变。(3)新型集体经济发展中缺经营型人才。农村集体经济发展主要靠懂经营、有胆识、有实力的大户带动,但青壮年劳动力大量外流,农村留守队伍中很难发掘出此类人才。

挑战之二:基层组织空心化。农村“空心化”带来了村党组织“空心化”,主要原因在于:(1)党员队伍老化。农村党员队伍年龄偏高、文化水平偏低。过去研究表明,截至2014年底,农村党员181.5万名,其中60岁以上的占37.9%、初中以下文化的占71.3%。农村党员队伍“青黄不接”的问题比较突出,村级后备干部储备不足,村党组织书记后继乏人甚至无人可选。有资料表明,2019年四川旺苍县1.2万多名农村党员中,60岁以上党员达4000人以上。(2)年轻干部“军心不稳”。在理性选择之下,有的地方“机关干部下村、村组干部进城”,有的地方年轻干部“有本事的考起走、有关系的调起走、没办法的混起走”。(3)干部素质整体不高、能力不强。有的农村基层干部存在思想观念不适应、能力素质不适应、作风形象不适应,对很多事不敢管、管不了、管不好,加之管理考核、问责处置等机制不健全,慢作为、懒作为、不作为的现象不同程度存在,很多“守摊书记”工作多年、山河依旧。

挑战之三:集体经济空心化。农村税费体制改革后,农民和基层政府之间缺乏应有的制度性关联,农民个体与村庄集体乃至农村基层政府逐渐疏离,农村基层陷入“悬浮性治理”。再加之由于农村空心化导致的农村基层党组织涣散软弱,村民的组织化程度非常低,村集体组织和集体经济薄弱。四川省大部分村虽然都建立了集体经济组织,但大多经营方式粗放、单一,主要靠出租集体资源获取收益,产业发展好的较少。据统计,四川省没有集体经济收入的空壳村、薄弱村占了三分之二以上,治理资源的缺乏导致农村基层组织凝聚力、感召力、战斗力不强,农村社会事业发展艰难,村民的集体意识淡薄,集体归属感不强。

挑战之四:传统网络空心化。流动性使得传统乡村网络(共同体)变成了流动性乡村,给基层治理带来了困难:(1)乡村总体上建制多、人口散、规模小。此前四川省乡、村平均管理人口为1.53万人、0.18万人,分别比全国低55%、10%。这种分散性不利于基层党组织整合治理资源。(2)流动党员教育管理困难。目前全省农村流动党员达26.8万名,大多是青壮年,有文化、有一技之长。有的农村外出党员长期不与党组织联系,成为“口袋党员”“隐形党员”,有的村党组织对外出党员不管不问,没有建立有效的联络管理制度,存在“两不管、两头松”现象。(3)农村老龄化问题凸显。青壮年的流出使“农村先老”,空巢老人往往文化程度低、健康状况差、经济收入低,同时现代个人主义价值观的冲击,邻里关系疏远、宗族纽带松散,亲族支持网络减弱,传统的家庭养老模式正在被瓦解。

如何破解这一系列的挑战和难题,荣县结合自身特点,在治理体系、治理能力、治理方法、治理路径等方面的探索,为丘区基层社会治理提供了一个难得的研究与观察的“样本”。

03关于丘区基层治理的“荣县策”

2019年4月在“丘区乡村振兴学术峰会”上,我提出了“荣县道”,主要讲了荣县破解乡村振兴制约瓶颈的战略、方式及道路、途径。今天我提出丘区基层社会治理的“荣县策”,主要指荣县在推进城乡基层治理方面的制度创新和能力建设,指荣县的策划、策略、策勉、政策、对策和筹策,即基层社会治理的荣县做法、荣县经验。这些做法和经验,值得总结推广。

荣县地处长江上游、沱江、岷江水系之间的低山丘陵区,是川南典型的丘陵农业大县。全县辖1609平方公里,80%的幅员面积为乡村,2019年底,荣县总人口66.4万人,其中实有农业人口占77.97%。荣县是外出务工大县,每年大约有25万人流出。作为四川省城乡融合改革试点县,荣县在准确把握丘区县域“乡村形态”与“流动形态”两大核心特征之上,沉淀出了一系列的丘区基层社会科学治理的精准“策论”。

一是治理体系构成精准。县域社会的治理体系是党组织领导下管理县域的一套制度体系,科学的丘区基层社会治理必然要求治理体系符合基层社会实际,精准施策。荣县根据县域社会特征,确定了基层党组织政治引领、组织引领、机制引领的县域社会治理总体战略布局。基层党组织是“提口袋”的治理主体,口袋里面不装东西就立不起来。在农村,通过全面推行基层党组织、自治组织、集体经济组织一肩挑、发展农村集体经济、把控集体经济方向等构建党组织领导下的农村基层治理体系;在城市,通过组织融合、阵地融合、队伍融合、机制融合,构建以小区为单位基层党组织领导下的城市基层治理体系。通过这样的布局,从顶层设计上实现了“能人”与“能力”的统筹,“组织”与“动员”的一体,是为“荣县策”的前提。

二是治理能力补充精准。科学的丘区基层社会治理,其治理能力应该是主动成长的、自我进化的。荣县在确立了精准的社会治理体系架构之后,围绕治理要求、地方特色、群众诉求,始终着力优化对基层治理的领导、引导方式,把能力建设作为重中之重来抓,通过调整基层责、权、利关系,整合构建简约精干的基层组织架构、重建灵活且有针对性的治理规则、鼓励组织开展各种治理方法大创新等方式,推动资源、服务、管理不断下沉,精准“赋权”“赋能”基层社会治理主体、精准提升干部队伍治理能力,进而又反哺集体经济、注能基层治理,让荣县的基层社会治理呈现出强大的自我进化的生命力。通过这样的进化,形成了治理能力提升的良性循环往复,是为“荣县策”的关键。

三是治理对象识别精准。科学的丘区基层社会治理,其治理对象一定是变与不变、常态与动态的结合。荣县遵循城乡经济社会发展特定的历史规律,立足于不断发展变化的城乡社会新矛盾,因势利导,因时施策,主动调整治理方略,与时俱进探索建构适应新时代需求的治理范式,精准构建了从“一核主导,激活自治”到“一核引导,强化自治”再到“一核多元,合作共治”的适应不同发展阶段、不同治理对象的治理范式,既有“旧”的坚守、又有“新”的考虑,为荣县社会基层治理的系统治理提供了重要指向性基础。通过这样的判断,依法治理、综合治理、源头治理才成为可能,是为“荣县策”的根基。

四是治理方法把握精准。科学的丘区基层社会治理,其治理方法总会是个性与共性、相似与差异的结合。即使是在丘区,没有一个区县是完全相同的,也没有一个区县是绝对不同的。荣县紧紧立足自身特点,吃透“乡村形态”与“流动形态”两大核心特征的深刻内涵,以独具特色的基层党建实现城乡基层组织与群众关系的新整合、以因地制宜的体制机制理顺基层组织架构,以一系列“边看边改、边改边看”的“总体性”“差异化”“总分总”“融合式”“关联式”的精准创新,重塑了基层社会治理的职权职责体系、空间功能布局。通过这样的创新,实现了荣县基层社会治理体系和能力的内在“统一性”,是为“荣县策”的核心。

五是治理路径选择精准。科学的丘区基层社会治理,其治理路径一般是理性博弈、打破锁定的结果。任何社会的治理都是由这个社会固有因素与特征决定的具体的治理,没有哪个地方的基层社会治理不是一场博弈,都充满复杂性与交互性、竞争性与合作性。荣县深刻研究当地社会的规范、伦理、道德、惯例、价值等因素,科学分析治理行为选择背后的激励与约束边界,通过对治理理念、治理结构、治理机制、治理过程、治理层次与治理规范的深思熟虑、复杂嵌套,以一种近似“帕累托最优”的路径追求,理性选择、牢固树立了以党建引领基层社会治理的“自觉性”。通过这样的选择,荣县长治久安有了坚强的领导核心保障,是为“荣县策”的本质。

六是治理成效评判精准。科学的丘区基层社会治理,其治理成效务必要有注重实际、长远前瞻的评判标准。为了保证“针对性”治理工具切实运用于“真问题”的治理,就必须建立一种精准的治理“实效”评估机制。以客观的评估结果作为治理工具再开发调整、治理问题再廓清建构的依据,以保证“针对性”工具切实运用于“真问题”的解决。荣县下一步还需要建立即时的评估机制,要能够灵活、随机及高效开展,确保治理过程中存在问题被及时发现。要建立评估的客观责任制度,保证治理“实绩”的真实性,还要有评估信息公开的外在压力,以明确的奖惩制度确保治理“实效”客观公开。通过这样的机制,荣县社会治理的整体“精准度”得以较大幅度的提升,是为“荣县策”的标尺。

实践是检验真理的唯一标准,人民群众是荣县基层社会治理的唯一“阅卷人”。荣县的社会治理成效,集中体现在制约荣县发展的诸如乡村衰退、人才缺乏、村集体经济薄弱等特殊性矛盾问题的逐一破解当中,集中体现在以人民群众为中心的共建共治共享的治理实践当中。“荣县策”是探索、是创新、是样本、是范例。“行百里者半九十”,荣县的治理实践为丘区基层社会治理探了一些路子,找了一些法子,但丘区治理未来仍然面临着与时俱生的新挑战,有赖于党委政府继续根植群众、社会力量继续深度协同、专家学者继续跟踪实践,“荣县策”方能行稳致远。我们希望荣县成为城乡基层社会治理的创新“策源地”。


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2020年09月02日 09:39
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丘区基层社会治理“荣县策”