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体国经野:中国省制的由来与传承

冯杰

2023年02月16日 02:21

华林甫
光明日报( 2023年02月08日 11版)

省级政区既代表管理的行政范围,也彰显区域的发展特色,更与经济社会发展和人们生活息息相关,维系着你我的乡土认同。

《周礼》记载:“惟王建国,辨方正位,体国经野,设官分职”,故行政区划属于体国经野之道。行省制度从金末滥觞、元朝正式开始推行而延续至今,塑造了中国行政区划体系与区域发展格局,影响着社会活动的方方面面。

“省”的来龙去脉:中央机关地方化与历代行省划分

目前我国的政区层级有省、县、乡三级。“省”的起源,可以追溯到久远的历史时期。

现在的省是地方政区,早期的“省”则为朝廷的中央机关。中国古代史上著名的“三省六部制”主要包括:尚书省,由汉魏皇帝的秘书机关“尚书台”发展而来,南北朝时始称“尚书省”,其组织机构定型于隋唐,下辖吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部六部,元世祖时废;中书省,始设于三国魏,是发布皇帝诏书、中央政令的最高机构,沿至隋唐成为全国政务中枢,明洪武时废;门下省,原为皇帝的侍从机构,西晋始称“门下省”,南北朝时权力逐渐扩大,隋唐时与中书省同掌机要,并负责审查诏令、签署章奏等,金朝废。尚书、中书、门下三省各自存在时间有长有短,它们并存的时间则有七百多年之久;六部存在的时间更长,直到清末新政时才予以改变。

“行省”本义为中央派朝廷官员到地方行使“省”的权力。行省制度源头在魏晋隋唐,原为中央机关“省”的派出机构,因军事征伐的需要而临时设置,事毕即撤。金朝后期,内忧外患使统治陷于危机,设置行尚书省是其加强统治的一种措施。金朝后期曾设立过临潢、抚州、北京、山东、南京、西京等三十多个行尚书省,其行省首脑由朝廷委派,可以直接听取朝廷政令而处理军国大事,有利于中央集权。金朝行省制度对后世影响深远。

如果说行省制度萌芽于金朝,那么元朝则是它的确立时期。金朝称“行尚书省”,元世祖时把尚书省并入中书省,故元朝派驻地方办事的机构称“行中书省”,简称“行省”。“行省”是中央机关地方化的结果。

元朝行省起初是临时性机构,后因军事征伐时间较长,渐成定制,其职能也由只管军事而变为兼管民政。元初行省的设置和辖区分合不定,到元成宗大德年间才逐渐稳定。元顺帝至顺元年(1330年)基本维持在一中书省和十行省的状态。中书省既是中央政府,又直接管辖首都周边约九十万平方公里的“腹里”政区,十个行省包括岭北行省、辽阳行省、河南江北行省、陕西行省、甘肃行省、江浙行省、江西行省、湖广行省、四川行省、云南行省。元朝的行省制度为后世所继承,一直影响至今。

明洪武初年因袭元制,洪武九年(1376年)改行中书省为承宣布政使司。洪武十三年(1380年)发生胡惟庸党案,朱元璋废中书省、罢丞相,原中书省辖区直接隶属于六部,故称“直隶”。从此,中央机关不再使用“省”这一名称。也正因如此,“行省”被改置后,辖区性质未变,仍称“行省”或简称“省”。永乐元年(1403年)建北京,十一年(1413年)增置贵州承宣布政使司,十九年(1421年)设立北直隶(京师),原直隶改称南直隶(南京)。此后终明一代,两京(两直隶)十三布政使司成为常制,合称十五省。两京(两直隶)是指京师(北直隶)、南京(南直隶),十三个布政使司是:山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州。

清军于顺治元年(1644年)入关,去掉“北直隶”的“北”字,次年改“南直隶”为江南省,原明十三省不变。康熙初,析江南省为江苏、安徽二省,析湖广省为湖南、湖北二省,从陕西省分出甘肃省,于是形成内地十八省。同时,清朝陆续在边疆地区设立了盛京、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台五个将军辖区;西藏是驻藏大臣与达赖、班禅共治,青海属于西宁办事大臣治理,内蒙古则属于理藩院管辖,全国的高层政区治理结构浑然一体。晚清发生边疆危机,光绪年间边疆新建五省,其中台湾省在甲午战争后割让给日本,1945年回归祖国大家庭。

民国年间,热河、察哈尔、绥远、青海、宁夏改建为省,川边改建为西康省,直隶省改名河北省,奉天省改名辽宁省,并且设立了南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州7个特别市,加上原有的23个省,到1929年时全国共有29个省、7个特别市和西藏、蒙古2个地方。特别市于1930年改称行政院院辖市,1947年改称直辖市。1947年旧中国的政区,有12个直辖市、35个省和2个地方。

1949年中华人民共和国成立,百废待兴。截至1951年底,全国省级政区单位调整为29个省、8个行署区、1个自治区、1个地方、1个地区和13个直辖市,共有53个省级政区。1958年底全国省级政区调整为29个,其中有22个省、2个直辖市、4个自治区、1个省级筹备委员会(西藏)。1958年至1987年的30年间,设立西藏自治区,天津恢复直辖市,增加了两个省级政区。1988年建立海南省,1997年增置重庆直辖市和香港特别行政区,1999年增置澳门特别行政区,目前全国34个省级政区的格局就此形成。

多民族统一国家与建省模式

疆域由政区组成,政区支撑着疆域。依谭其骧院士研究,“历史中国”是以清朝完成统一以后、帝国主义入侵中国以前的清朝版图作为历史时期中国的范围,凡在此范围之内无论汉族还是少数民族建立的政权,都是“历史中国”疆域的组成部分。据谭其骧主编《中国历史地图集》第八册,清朝盛时疆域东濒大海,西到葱岭、巴尔喀什湖,北起外兴安岭、萨彦岭,南含南海诸岛。历史上中华民族主要在此地域范围内繁衍生息、设置政区,创造了灿烂的中华文明。

任何一个省级政区都是中国的有机组成部分。省级政区的数量,从古到今大体是逐渐增多的。省级政区数目的增加,与疆域广狭、民族关系、开发程度、省域划分原则有密切关联。在长期的历史演进中,中华大地形成了中华民族多元一体的格局。元朝疆域广阔,北至北海(今北冰洋或贝加尔湖)、南含南海诸岛,但政区管理较为粗放,陕西行省管辖了秦岭之南属于长江流域的汉中盆地,湖广行省从长江中游一直管辖到海南岛、南海诸岛,把“犬牙相制”原则发挥到了极致。明朝时期,朝廷直接管辖长城以南地区,所以元朝岭北、辽阳行省都没有了,却设置了一个跨江越淮、规模超大的南直隶,也是运用“犬牙相制”原则的结果。清朝盛时疆域面积达一千三百多万平方公里,汉族与少数民族之间交往交流交融,形成多民族统一国家,内地十八省与边疆少数民族地区实行因地制宜的管理体制。

作为中华民族大家庭的中国,地域上是一个整体,每个省份都有深厚的历史积淀。总体而言,增设省级政区的模式有三种:省内分家式、邻壤切块式、边疆开发成熟式。以省内分家式产生的新省,历史上较多,如:明朝北直隶、山东、山西是分解元中书省的结果,浙江、福建是从元江浙行省分出来的;清初江南省分为江苏、安徽两省,湖广省分为湖北、湖南两省,陕西省分为陕西、甘肃两省。宁夏与海南建省、重庆直辖市建立,也都是省内分家模式。邻壤切块式建省的数量相对少一些,如明初河南布政使司由元河南江北行省大部和中书省小部组成,贵州分自四川、云南、湖广,民国西康省由四川的雅安以西部分和西藏喀木地区组成,1949年的平原省分自河北、河南、山东三省等。

边疆开发成熟式是较为成功的建省模式,如晚清边疆五省的建立。晚清有海防、塞防之争,海疆与陆疆其实同等重要。乾隆中期平定准噶尔部、平定回疆,西域地区得以故土新归,故名“新疆”。嘉庆末年,龚自珍写了一篇《西域置行省议》,颇具远见。同治年间中亚浩罕国军人阿古柏侵占新疆南部、沙俄霸占伊犁,左宗棠收复新疆后,光绪十年(1884年)新疆建省。因沙俄割占了中国巴尔喀什湖以东以南五十多万平方公里领土,伊犁已暴露在国境前线,省会只得东移到迪化府(今乌鲁木齐市)。中法战争中,法国军队一度占据基隆、进攻淡水,台湾在军事上的重要性凸显,于是光绪十一年(1885年)台湾建省。其实,早在乾隆初就有人提议台湾建省,沈葆桢于同治十三年(1874年)、袁保恒于光绪二年(1876年)都曾提议台湾单独建省。清朝东北地区一直是柳条边封禁之区,近代中国失去黑龙江以北至外兴安岭、乌苏里江以东至海一百多万平方公里土地后,沙俄仍然虎视眈眈,日俄战争对我国主权造成严重损害,形势逼迫清政府采取对策,于是光绪三十三年(1907年)奉天、吉林、黑龙江建省。晚清边疆五省建立的意义重大,但朝廷缺乏国家层面建省的长远计划,只能被动应对,令人唏嘘。

关于内外蒙古、西藏建省的提议,也始于晚清。虽然清末没能实现,但对后世影响甚大,民国年间热河、察哈尔、绥远、青海、宁夏、西康建省都成为事实。

省制演进的规律性认识

行省制度七百多年来的历史变迁彰显着旺盛的生命力;省制长期保持良好运行,并随时代的变化而不断完善与发展,表现出强大的调适韧性。从元明清以来长时段考察省制演进的规律性认识,要而述之,约有以下数端:

首先,具有长期的稳定性。七百多年来的地方管理实践已充分表明,省制具有稳定的政治文化与社会经济基础。许多省份、省域、省名是元明清时期确立的。某个省份一旦建立,尽管省名可能会更改、省会可能会迁移、省境也可能会有局部的调整,但该省份作为一个实体不仅生命力顽强,内部结构也比较稳定。例如浙江,南宋以来一直管辖十一个府级政区,目前仍有十一个地级市。又如,福建号称“八闽”,从北宋到明朝中期都保持着八个府级政区,清朝增加了一个府级政区,现代则形成了九个地级市。政区稳则国家稳,省制定则社会定。

其次,具备强大的调适能力。省制长期运行并不断适应时代需求,很有韧性。内在的调适能力使省制满足了历史时期向边疆延伸的需要,所以清朝以来长城之外也新增了多个省份。新中国成立尤其是改革开放以来,省制形成类型多样化、组合发展的趋势,及时适应了经济社会高速发展的时代新需求。从省制政区类型上看,不论是省、自治区、直辖市还是二十世纪末创立的特别行政区,都是因时制宜、因地制宜的。

再次,拥有强大的内聚力。政区是国家权力的空间配置,元明清以来省制演变一个恒定不变的主轴是历代中央政府一直掌控、领导着行省,体现了中国强大的内聚力。省级政区的设置彰显了国家意志和民族团结。我们的大中国以省级政区为纽带在历史时期已凝聚成一个整体,各个民族在中华民族大家庭中像石榴籽一样紧紧抱在一起,都是中华民族共同体的一分子。

从次,是领土主权的明证。西汉设置西域都护,唐朝设立安西、北庭都护府,表明新疆自汉唐以来一直属于中国。南海诸岛,南宋以来有“千里长沙”“万里石塘”等记载,明朝以来属于海南岛的崖州、万州等政区管辖,所以尽管海南省1988年才建立,但省域作为一个整体自宋明以来就形成了。元朝在澎湖列岛设立澎湖巡检司,属于福建行省泉州府晋江县;清康熙二十二年(1683年)收复台湾及其附属岛屿,设台湾府,属于福建省;光绪十一年(1885年)台湾建省,为清末二十三省之一。台湾自古以来就是中国的神圣领土。

最后,是文化认同的纽带。全国诸省各具特色,省域之间、省内各地均存在文化认同感。例如,北宋设立京东路,后分为京东东路、京东西路,金灭北宋后改为山东东路、山东西路,这是作为省名“山东”的来历,从此也就有了“孔孟之道、儒家文化起源于山东”的说法和文化认同。皖南、皖北认老乡,也是基于自清初以来逐渐形成的整体政区“安徽省”。

省级政区的设置和调整折射着中华大地的历史变迁,见证着中华民族多元一体格局的历史演进,凝结着古往今来丰富的治理智慧。它将自然风貌、人文特色、历史传承熔铸其中,既标定了地理疆域的划分,也塑造着每个中国人的心灵故乡。

(作者系国家社科基金重大项目“清史地图集”首席专家,中国人民大学清史研究所教授、历史地理学研究中心主任)


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2023年02月16日 10:20
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理解意象之美