国外国有经济的发展历程及六大特点
沈华
2023年02月22日 09:04
张旭 胡乐明 郭迎锋 王世崇
《国资报告》2022年第12期国有经济及国有企业在世界各国经济中一直扮演着重要角色，弥补了市场失灵的弊端，成为政府调节经济的主要手段。二战前后的20世纪30年代到50年代，伴随资本主义大萧条的爆发，市场机制失灵彻底显现，政府开始从微观层面高度干预经济，采取了私营企业国有化、计划经济和国家垄断资本主义等方式，主动纠正市场失灵。作为政府干预经济的主要手段，国有经济及国有企业在资本主义经济快速恢复过程中发挥了重要作用，重建了基础设施等促进经济增长的基石，但也带来了效率低下等负面效应。20世纪50年代后期到60年代，随着凯恩斯理论盛行，国有经济及国有企业日益成为政府实施宏观调控、减轻经济周期性波动的重要工具。20世纪70年代到本世纪初金融危机，面对困扰经济发展的“滞胀”问题，英美等资本主义国家重拾新自由主义理论，开启了国有企业私有化浪潮，不同程度地降低了国有经济占比。
2008年全球金融危机以来，欧美等资本主义国家开始反思新自由主义经济政策，实施了追求“社会绩效”导向的深层次制度结构调整，重新介入金融和基础设施建设、国家战略性新兴产业等关键领域。国有经济占比有所增加，国有企业在经济结构重塑中再次发挥了重要作用。
国外国有经济整体发展具有阶段性
作为国民经济发展的重要组成部分，国外各国国有经济发展明显受其经济体制的影响和制约，进而在功能定位、规模水平、产业布局、考核目标、运营管理等方面具有显著的国别差异和阶段性特征。但无论是市场经济或是计划经济，在任何发展阶段总体上都或多或少地存在着国有经济，且毫不例外地控制着关系国家命脉的重要行业领域。
日韩等政府主导型的市场经济国家，政府对经济生活干预程度较高。国有经济是执行经济政策、确保市场经济良性运行的重要手段，在国民经济的比重较高，控制力较强。德法等社会市场经济模式国家强调政府干预经济生活。国有经济是贯彻“秩序政策”保障“市场秩序”的重要工具，在国民经济中的比重、行业布局和控制力等与不同阶段的经济政策密切相关。美英等自由市场经济模式国家则主要通过制定完善的法律规范对经济社会进行间接干预，现存的国有经济为社会提供重要的公共物品或服务。而捷克、俄罗斯等转轨国家，为全面对接西方市场经济体制，原来“大一统”的国有经济经历了“休克”式私有化后，目前所剩无几，占比较低。
国外国有经济规模发展的逆周期性
国外发展国有经济的理论基础主要是凯恩斯主义、新凯恩斯主义以及“箭垛”理论等基于市场配置资源的失灵而需要政府干预的经济思想。这一思想观点是国外国有经济发展的理论基石。基于这样的经济思想，国外国有经济的收缩或扩张与经济发展的周期性紧密相关，国民经济管理的逆周期性干预带动国有经济规模不断扩张与收缩。一般来说，在经济衰退和萧条阶段，尤其是危机时期国外国有经济扩张的趋势更加显著；而在繁荣和复苏阶段，政府干预经济的短期手段逐渐退出，市场配置资源的基础性作用逐渐恢复，国有经济规模整体呈收缩状态。法国国有经济的发展，经历了大规模国有化的扩张到推行私有化的收缩的更替。第二次世界大战后，法国为快速恢复战后经济，采取干预经济模式，大规模推行国有化，从莫内计划到戴高乐政府，国家干预经济的力度持续加强，干预范围不断扩大，尤其是制度性持续推出的11个五年计划，对中长期经济发展带来了深远影响，国有经济规模急剧扩张。直到20世纪70年代，两次石油危机带来了经济严重滞胀，从1973年到1985年，法国始于密特朗政府“国有化改革浪潮”开启了推行了大规模私有化进程，国有经济规模不断缩减，直到希拉克政府后国有经济占比基本稳定在10%左右。从1986年至今，法国国有经济又持续经历了私有化、国有化的交替运动，尤其是2004年国家参股局成立后，政府控股或参股的国有企业的规模不断提升至占GDP的比重约5%。法国《国家股东年报2020》显示，截至2019年底，法国政府参股或控股85家国有企业，参股规模为1222.28亿欧元，占到国有企业总规模的13.02%，占GDP比例为5.03%。
英国国有经济在国民经济中的比重一直不高，但也经历由高潮到低谷的转变，尤其是撒切尔政府推行的私有化政策，导致英国宇航、爱姆夏姆国际、国家货运、英国联合港口、英国铁路等一批老牌国有企业尽皆被出售，国有企业产值规模由1979年占GDP比重的5.6%锐减至1991年的1.9%，仍处于不断缩减的趋势。直到2017年底，英国国有企业的产值规模的占比仅为0.47%，目前基本稳定在0.5%左右的水平。
从应对两次世界大战和20世纪30年代“大萧条”开始，美国曾经多次通过注资或收购等方式推动煤矿、铁路公司、钢铁厂、银行等企业国有化及随后的私有化。20世纪80年代初的里根经济学开始，历经布什、克林顿和小布什等多位总统执政期间，美国政府一直在推动国有企业私有化取向的整体性改革和调整，从而使美国国有经济比重达到了历史最低水平。
国外国有经济产业布局的相对集中性
国外主要国家的国有经济占国内生产总值的比重总体不高，主要集中在私人企业不愿或不能投资的涉及公共物品、国家安全和薄弱环节等行业，但对国民经济有序运行发挥了重要的调节作用。
美国联邦政府目前拥有联邦政府公司和政府资助企业等国有企业22家，主要集中在电力、邮政、铁路、住房、金融、原子能、宇航工业等新兴产业，以及涉及国家安全的军事部门和投资规模庞大、建设周期长、利润水平低的基础设施和公共事业部门等，如美国邮政署、进出口银行、田纳西河流域管理局(TVA)、美国全国铁路客运公司、房利美和房地美等。
截至2018年6月，法国国家参股局投资组合的市场价值达775亿欧元，能源部门占资本总额的49.2％，远远领先于航空与国防部门（26.7％）、电信部门（6.6％）和汽车部门（4.2％），主要集中在交通运输、能源、金融、文化、军工等产业。截至2017年末，英国国有企业主要布局在公共行政管理和国防行业和教育行业两个行业，国有企业数量分别为7135和4330家，占该行业所有企业的比重分别达99.79%和8.96%。
日本公有企业净资产占比约为9%、固定资产占比约为11%，就业人数占比约为4.7%，主要分布在铁道、交通、通信、电力等公益事业和社会基础设施建设及银行、医疗等重点领域。
新加坡则通过淡马锡控股的方式布局了新加坡电信、星展银行、凯德集团、新加坡航空、新加坡港务国际集团、新加坡科技工程和新传媒集团等以交通、通信、金融、航空、科技、地产为主要业务的垄断性企业，控制着与国民生活、工作等息息相关的行业部门。
国外国有经济管理机构设置的独立性
国外各主要国家政府通过立法或行政命令等形式都设立单独的国有企业监督管理部门或不同的机构，行使国有资产出资人职能，专司国有企业及国有资产管理职责。意大利、巴西、英国等都有专设的国有企业及国有资产管理机构，意大利通过国家参与部、英国通过工业部和国有企业局、巴西通过国营企业控制署对该国的国有经济成分进行管理。以英国为例，英国议会是法律授权的执行国有企业监督管理职能的最高机构和顶层监管方，通过委托授权政府组成机构及所属部门分条块实施对国有企业运营管理的具体监督，财政部统一负责对国有企业的财务监督。如1975年英国工党政府设立的国家企业局，属于一种国有控股型管理机构，产权归英国工业部所有，主要职能是管理英国工业部掌握的股权。
瑞典、法国、德国、美国等虽没有专设国有企业及国有资产管理机构，但授权部分职能部门履行了不同性质、不同行业国有资产的出资人职能。《日本国有财产法》规定：大藏省是为妥善管理处置国有财产而办理国有财产总辖事务的机关，对国有财产拥有管理、处置和综合调整的责任与权力。作为法定授权部门，大藏省独立承担对日本中央政府层面国有经济监督管理职责，负责保障国有企业实现功能定位、绩效目标考核管理等具体事务。
2004年9月，法国拉法兰政府组建国家参股局，直属于法国经济和财政部，主要行使出资人权利、监督国有企业运营管理等职责。新加坡财政部负责管理淡马锡，进而间接控制绝大多数的政联企业并影响行业布局和确保国有企业功能的实现。
国外国有企业运营管理手段的市场性
目前，国外主要经济体的政府一般不直接经营管理国有企业和国有经济，而是委托职业经理人团队专司负责国有企业具体运营管理事务，但几乎通过设置“黄金股制度”、政府购买服务等符合市场特点的制度措施以确保国有企业实现既定的特殊功能。职业经理人团队根据既定的国有企业功能定位及相应的绩效考核要求与目标导向，与其他市场主体进行公平竞争。
美国《1945年政府公司控制法案》规定，联邦政府公司是国会为执行公共目标而成立的联邦政府机构，主要任务是提供市场化导向的产品或服务，并实现自身收支平衡。新加坡通过淡马锡借助成熟资本市场采用股权投资、转让等市场手段，对国有经济布局、国有企业运营进行管理。
2014年8月19日，法国政府通过决议，进一步明确了国家参股局的组织架构和内部管理体系即“四个持股管理部门、一个专业中心和一个总秘书处”，明确了国有资本参与企业的治理规则，严格区分了国家股东、监管者和客户的不同角色，赋予职业经理人等经营管理层在委托授权范围内的自主经营权，一般不直接干预具体的经营管理活动。
英国政府部门根据国家议会授权对隶属国有企业经营管理活动负责宏观指导与监管，如任免高级管理人员（董事长）、宏观指导生产经营和监督财务与指导产品定价等。同时，英国政府通过制定完善的免税或特殊许可制度等措施弥补国有企业提供公共物品的成本支出，确保国有企业在与其他市场主体竞争中处于公平地位。
新加坡财政部全资控股淡马锡公司，并通过其直接股权投资参股或控股新加坡航空、新加坡电信、新加坡港务集团、星展银行、凯德置地等上市企业。淡马锡通过派遣董事的形式扮演积极股东的角色，参与董事会决策，但并不参与投资企业日常运营管理，不干预企业具体经营业务。
国外国有经济监督管理权限的层级性
世界上绝大多数的国家国有资产在法律上分别隶属于中央和地方政府，二者之间有明确的财产划分。由于提供公共物品的事权不同，国外国有经济按照财权与事权一致原则布局具有显著的层级性。一般来说，中央层级政府所属的国有经济主要集中在涉及国家安全、经济命脉等少数关键领域，提供涉及全面的公共物品。而地方政府所属的国有经济更多地布局涉及区域安全或经济命脉的公共基础设施、公共事务等主要领域，提供服务局部的公共物品。由于国有企业隶属的层级不同，国外各国政府对国有经济监督管理权限呈现显著的层级性特征。一般来说，中央层面监督管理的国有数量较少，但单位企业资产规模、行业布局的重要性等方面较地方政府监管企业具有明显优势，但地方政府管理的企业涉及行业范围更广、数量更多，而级别越低的政府机构管理企业就越具体。
美国、日本、德国、法国和澳大利亚等对国有资产分级所有，并实行分级管理，上级政府对下级政府的所有国有资产不享有支配与收益权。当前美国联邦层面的国有企业仅有20余家，分为联邦政府公司和政府资助企业，涵盖部分电力、全国邮政、国土管理、运输、保险、医疗卫生、工业和环境保护等行业。各州政府部门管理的国有企业主要分布在本州范围的保险、电力供应、州内港口、公路、烈性酒类、医疗保险、彩票发行和公共交通等行业，企业数量众多。市镇政府管理的国有企业涉及行业范围更广、企业数量更多，包括本市镇内的公共汽车和地铁、自来水的供给和污水处理、垃圾的收集和销毁、部分电力供应、市镇内的港口和飞机场、小学和图书馆等文化教育事业以及公园和体育场等公用设施和医院诊所，等等。
截至2010年底，日本中央政府层面的国有企业仅有日本政策金融公库、日本邮政、NTT、JT等20家特殊公司法人，出资额为21.8万亿日元，占全部中央层面国有资产的22%。日本地方政府在供水、交通和医疗等公共服务领域，设立了数量较多的“公营企业”（又被称为地方供应企业）。这些企业独立核算，维持并推动了所辖地区居民的生活、社会与经济事务的较好发展。2010年日本地方公营企业决算规模为17.65万亿日元，相当于地方政府普通会计财政支出的20%。
作者单位：张旭，中国社会科学院经济研究所；胡乐明，中国社会科学院经济研究所；郭迎锋，中国国际经济交流中心；王世崇，中国电子信息产业发展研究院