“投资于人”的政策含义及实施路径
沈华
2026年09月28日 08:31
杨瑞龙 周泽丰
北京日报2026-09“投资于人”的政策含义
当前提出“投资于人”的政策与经济运行背景密切相关。特别是近年来经济长期面临需求不足问题，逆周期政策的重要性持续上升。传统逆周期政策具有几个明显特点：一是需求管理，着眼于刺激投资需求和消费需求；二是总量管理，即更多采取总量政策；三是主要利用财政、货币政策刺激需求，特别是投资需求。我国过去通常将基础设施投资作为政策重点，但随着有价值的投资项目逐渐减少，基建投资的边际效率递减问题日益显现。党的二十届四中全会明确指出，要坚持惠民生和促消费，“投资于物”和“投资于人”紧密结合。由此看，“投资于人”是对传统宏观调控方式的重要拓展。
传统宏观经济政策主要关注经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡等具体政策目标，但在这些目标之上，还存在社会公平正义这一更高层次的价值目标。“投资于人”既关注宏观政策的具体目标，也更加关注宏观政策的价值目标。
“投资于人”不单纯是一种宏观刺激手段，同时也是以人民为中心、强调中国式现代化本质上是人的现代化这一发展理念在投资领域的具体体现。人既是经济发展的重要条件，更是发展的最终目标。在中国式现代化背景下，投资要兼顾经济效率和人的全面发展，要体现共同富裕这一社会主义本质要求。同时，教育、健康、技能发展等具有较强正外部性，即具有公共品或准公共品特征，市场在这些领域容易出现失灵。政府可以通过实施“投资于人”的宏观经济政策来弥补市场失灵，推动基本公共服务均等化，实现人的全面发展。因此，“投资于人”既体现宏观政策的具体目标，也体现社会公平正义这一价值目标。
总体来看，“投资于人”拓展了传统宏观政策的目标和工具边界，将经济增长与社会公平、需求扩张与供给改善、短期调节与中长期发展更紧密地结合起来。
“投资于人”的本质是通过人力资本投资来实现包容性的经济增长
从经济学意义上看，“投资于人”主要体现为人力资本投资，即为提升人的生产能力所进行的各类投入，将人视为一种资本，通过人力资本投入换取未来更高的产出。人力资本投资主要包括教育投资、职业培训、健康投资以及劳动力迁移流动投资。传统人力资本理论也存在一定局限，更多聚焦于个体生产能力，而当前“投资于人”政策中的“人”不仅是个体，也具有“人民”这一群体性含义。因此，在宏观层面上，“投资于人”还应包括社会保障、风险兜底、机会公平等制度性内容，从而有助于实现包容性增长。
“投资于人”的供给侧政策工具主要是普惠性人力资本投入，如加大教育、职业技能和公共健康等方面投入，扩大有效劳动力供给，让更多人参与生产活动，缩小劳动者能力差异，为广大劳动者和经济活动参与者提供公平的发展机会，从而释放社会潜力和人口红利，提高全要素生产率。
“投资于人”的需求侧政策工具主要是再分配政策，即通过收入再分配、税收调节、转移支付和基本公共服务均等化等政策，缩小收入分配差距，构建养老、医疗等社会保障“安全网”。这些政策短期有助于扩大内需，中长期有助于实现包容性增长。
“投资于人”的结构性政策工具：可以通过差异化税收政策鼓励企业加大人力资本投资力度，支持中小企业、乡村振兴和区域协调发展，减少群体之间、区域之间和城乡之间的发展不平衡；也可以通过改革完善劳动力市场制度，促进劳动力自由流动，提高劳动收入在居民收入中的占比，从而更好实现包容性增长。包容性增长也是实现共同富裕的重要方式。“投资于人”既包含传统人力资本投资的内涵，也包含机会公平、风险保障和发展成果共享等制度安排，可以通过人力资本投资和相关制度政策共同推动包容性经济增长。
“投资于人”的实施路径
“投资于人”与“投资于物”在实践中很难完全区分，需要有机结合。一方面，很多宏观经济政策既是“投资于物”，也同时具有“投资于人”的功能。例如，建设医院、养老院等既包含实物投资，也能够直接改善居民福利，因此同时具有“投资于物”和“投资于人”的属性。另一方面，“投资于物”与“投资于人”之间相互关联，可以相互促进。例如，在产业升级和数字化条件下，产业的硬件升级必须匹配劳动者技能和科技能力的同步提升，为此需要进行人力资本的投资，否则“投资于物”的效率就难以充分发挥；反过来，“投资于人”政策的实现效果也需要一定的物质条件和基础设施支撑。
“投资于物”见效较快，但存在边际效应递减等问题；“投资于人”能够推动包容性增长，将供给端和需求端、短期和中长期结合起来，但投入见效相对较慢。因此，将两者有机结合，有助于更好提升政策效率。
“投资于人”并不只是国家层面的事情，而是需要多方面主体共同参与。由于教育、医疗、养老等具有很强的正外部性，市场可能失灵，政府应发挥主导作用。财政政策在其中占据重要位置，它既包括财政支出政策，如公益机构，财政直接支持办教育、医疗、养老等机构，也包括补助补贴和转移支付。同时也可以通过财政收入政策“投资于人”，如通过税收优惠支持科技人才培养等。
地方政府在“投资于人”中同样发挥重要作用，特别是在当前地方政府承担较多相关支出责任的情况下，如何调动地方政府积极性、发挥地方政府功能，是“投资于人”政策落地的重要环节。企业也可以通过员工培训、劳动者健康保障、人才成长机制和提高劳动者收入水平等方式参与“投资于人”。社会资本可以在健康、人才培养和平台建设等领域发挥作用。家庭本身也是人力资本投资的重要主体。
“投资于人”需要坚持尽力而为、量力而行。不能将“投资于人”简单理解为“财政发钱”或“增加补贴”，更不能理解为无边界提高福利。政策实施需要立足当前经济发展阶段，统筹财政承受能力，尽力而为、量力而为。“投资于人”也不应只停留于一次性补贴救助，而应统筹婚嫁、生育、养育、教育、就业、医疗、养老等全链条安排，重视制度建设，通过全生命周期支持阻断贫困代际传递，推动共同富裕和包容性增长。
“投资于人”政策要有助于教育强国建设。人力资本投资是“投资于人”的重要内容，而教育又是人力资本投资的核心内容。当前的国际竞争，从长远规划来说，就是人才的竞争与教育的竞争。机会平等的重要方面就是让全社会人员获得平等的受教育机会。特别是在数字经济和人工智能快速发展的背景下，需要深化教育体制改革，加快人才培养，使教育更好适应数字经济和人工智能时代的发展要求，为中长期经济增长提供支撑。
“投资于人”政策落地需要制度保障。与“投资于物”相比，“投资于人”是一项重要的政策转型。传统考核制度更多围绕GDP等“投资于物”的指标展开，而“投资于人”具有回报周期较长、回报滞后以及人力资本属于无形资产等特征，绩效评价存在更大难度。因此，需要改革财政资金评价指标和评价体系，使考核制度更加适应“投资于人”的特点。如果评价体系不能相应调整，政府可能仍更倾向于选择见效较快、容易量化的“投资于物”政策。此外，财政体制改革、收入分配制度改革和劳动力市场制度完善等举措，也都是推动“投资于人”政策落地的重要制度条件。
总体而言，“投资于人”是一项涉及宏观政策目标、宏观调控方式、增长方式和体制机制的系统性政策转型。只有处理好“投资于人”与“投资于物”的关系，调动政府、企业、社会和家庭等多元主体，并加强教育投入和制度保障，才能更好发挥其扩大内需、提升人力资本和促进包容性增长的作用。
作者简介：杨瑞龙，中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、周泽丰，中国人民大学博士研究生