四川经济社会发展研究 理论研究

精准扶贫战略下的生态扶贫研究

———以川西高原地区为例

贾玲

2018年08月28日 01:54

甘庭宇
《农村经济》2018 年第 5 期

消除贫困是国家实施可持续发展战略面临的严峻挑战之一,在某种意义上贫困问题就是生态问题。《中国农村扶贫开发纲要( 2011 ~ 2020) 》中划分的 11个集中连片特困地区和实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州,总共 680 个县,其中 526 个县地处西部地区,364 个县位于少数民族区域自治地区,绝大多数位于国家环保部 2008 年划分的八大生态脆弱区。进入 21 世纪以来,随着全球气候变化,贫困地区生态环境脆弱带的空间范畴和脆弱程度都表现出明显增长。贫困问题是一个生态环境问题,贫困状况的发生和贫困程度的大小与生态环境状况有着极为密切的联系,生态环境与贫困问题之间的关系长期并存已经逐渐成为政府与学者的共识,然而在实践中,生态环境保护往往作为边缘议题被搁置,在许多地方的扶贫开发中,更多的是注重发展经济,生态方面的影响较少考虑。根据 2011 年国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要( 2011 ~ 2020 年) 》,作为新阶段扶贫攻坚主战场的连片特困区,在未来 10 年要特别注重保持生态环境与经济建设的协调发展,连片特困区的可持续发展是扶贫开发工作的首要任务之一。党的十八届三中全会以来,中央提出“精准扶贫”的理念和新思路,实施生态扶贫,发展生态经济,是实施精准扶贫的客观要求。长期性贫困、空间贫困与生态脆弱、生态敏感同在,经济贫困化与生态环境恶化是困扰许多贫困地区的两大难题,如何破解生态环境脆弱和贫困的双重压力,做到既发展经济,又不对生态环境造成破坏,以生态扶贫带动精准扶贫,打破“生态—贫困”循环怪圈,实现减贫脱贫和生态文明建设的“双赢”,实现扶贫与生态环境保护成为贫困地区可持续发展的一个重要议题。

一、精准扶贫战略下生态扶贫面临的挑战

1. 生计发展与环境保护矛盾突出

经济发展与生态保护之间的矛盾,是一个世界性难题,对发展中国家和地区尤其如此。生活在贫困地区的贫困人口主要靠利用当地的自然和生态资源获取生计来源,他们的生产生活高度依赖对自然和生态资源的开发与利用。他们在立地条件很差的坡耕地上进行农业种植,这些土地大多十分贫瘠,土层薄、土质差且坡度很陡水土流失的严重,再加之农业生产的基础条件差,完全是靠天种植,基本上不适宜农耕。伴随着人口增长带来的生存压力,许多林地也被开垦耕出来进行农业种植,不断地毁林开荒,其结果是造成更大的水土流失和灾害频发,使得生态本就十分脆弱的贫困地区的生态环境进一步恶化。同时,对于生活在山区的农民来说,他们主要的现金收入过去是通过砍伐木材、打猎和采集野生药材、菌类等活动获得。由于砍伐木材、打猎被法律禁止以后,野生药材和菌类的采集就成为现阶段主要的现金收入来源。近年来,由于过度地采挖导致野生药材和菌类的数量急剧减少,有些品种甚至到了濒临灭绝的地步,村民采挖越来越困难,收入也受到严重影响。在川西高原藏区虽然实施了退牧还草,但由于受语言、生活习惯的制约,当地牧民外出务工的情况较少,同时由于草原上缺少其他可以替代的资源,放牧仍然是当前牧民主要的经济活动和经济来源。因此,川西北牧区的牲畜并没有因为退牧还草而较大的减少,草场过牧的现象仍然存在,沼泽萎缩、草原退化的问题也十分突出。由此看来,生态脆弱地区的扶贫攻坚是困中之困、难中之难,既要解决生态问题,还要解决贫困人口富起来的问题,平衡两者之间的关系是生态脆弱区扶贫攻坚面临的最大挑战。如果扶贫开发建立在以增加收入为目标基础之上,并且以传统经济发展模式作为主要路径,带来的必然结果是进一步增加了对资源环境的压力,以及可能造成对生态环境的二次破坏,甚至更进一步加剧这些地区的贫困程度。

2. 生态脆弱地区的减贫成果巩固困难

大多数贫困人口居于生态十分脆弱和敏感的盆周山区、高原牧区和高山林区,而这些地区又是自然灾害频发的地区,种植业和养殖业是居住在这些地区的贫困社区和贫困人口的主导产业,它们是对自然条件依赖最强同时也最容易受到自然灾害破坏的产业,一旦自然灾害发生,已经脱贫的贫困农户会因此而遭受难以承受的经济损失,近年来的返贫人口中,自然灾害依然是致贫返贫的主要因素。川西高原、西南石山区和秦巴山区,常年遭受严重自然灾害的村占比非常高。在川西高原由于低温、冰雹、雪灾等自然灾害频发,藏区牲畜死亡率较高,牧民返贫现象十分严重。西部生态脆弱地区自然灾害发生率极高、防灾抗灾能力很弱,减贫成果巩固相当困难。2008 年的 5·12 汶川大地震就造成了伤亡 443207 人,直接经济损失达 8451 亿元。受汶川大地震的影响,四川省贫困村因灾返贫人口大量增加,贫困发生率由灾前的 20. 7% 上升到 34. 9% 。〔1〕自然灾害加大了贫困地区对扶贫成果巩固的难度,灾害不仅对大量的基础没造成破坏,造成农户的经济损失,很多时候还会带来严重的人身伤亡,往往使已经脱贫的对象再度陷入贫困。

3. 互为因果关系的贫困与生态恶化

1992 年联合国环境与发展大会上,与会各国代表一致认为: 第三世界的贫困是许多发展中国家生态环境恶化的根本原因,生态恶化又导致这些国家更加贫困,如此恶性循环,使发展中国家在环境与发展问题上步履维艰。事实上,贫困与生态恶化之间的关系远非如此简单,以两者之一为诱因也不一定必然形成恶性循环,其背后的决定因素是区域自然资源对人口、经济和社会发展的承载力。〔2〕因此,只有在一个地区的自然和环境资源不足以承载起人口、经济和社会发展的需求时,贫困和生态恶化才的互为因果关系成立。自然和环境资源是自然资本的物化形态,贫困与生态恶化的因果关系会因为人们对其利用的不同方式表现为不同的结果。在四川乃至中国的很多贫困地区,为了摆脱贫困和增加收入不惜对自然资本采取亏本经营的方式,如过度耕作、过度放牧、过度砍伐、过度采集等。必然导致对当地生态资源的严重破坏,不仅引发自然灾害,同时造成自然资本的严重匮乏,降低未来对经济发展的自然投入,反过来又会加深当地的贫困程度。如果不能按照环境承载力科学地制定贫困地区产业发展规划,改变贫困地区和人口对自然资源的不合理利用方式,生态环境将会因为对脱贫目标的短期化追求承担更大的压力,处于生态脆弱区的贫困地区将变得更加贫困,生态会变得变得更加脆弱。要破解这一矛盾,打破这一恶性循环的魔咒,就要从着力提高贫困地区的自然资本存量入手,努力改善贫困地区的区域生态环境,让贫困人口从生态治理中长期受益。

二、精准扶贫战略下生态扶贫的路径选择

贫困人口的生计保障和经济发展需求往往与生态建设和环境保护的要求会形成尖锐的矛盾。但是,在贫困地区经济社会的可持续发展面临严峻的资源环境约束条件下,必须要兼顾减贫与生态改善的双重目标。生态扶贫是推进精准扶贫战略的最有效方式,是精准扶贫有序性和可持续性的效果实现,也是新时期绿色共享发展理念的具体体现。生态扶贫是以保护和恢复贫困地区的生态环境为前提,通过改变贫困地区的产业结构和转变经济发展方式,根据资源环境承载力的客观要求,科学合理地开发利用的自然和环境资源,达到实现可持续发展的最终目标。实现生态扶贫有多种路径可以选择,从目前的具体情况来看,可以从以下几个方面着手。

1. 合理利用优势资源,发展生态产业

生态产业扶贫是通过在贫困地区特别是生态脆弱的贫困地区发展基于生态系统承载能力或有助于增加自然和生态资本的相关产业,使贫困对象在生产发展中获得经济效益,实现脱贫目标。根据我国贫困地区的资源状况和当前消费升级的社会需求,可以考虑以下几个方面。

( 1) 发展庭院经济。

庭院经济是一个微生态系统,在贫困地区发展庭院经济是生态扶贫的一个重要内容。特别是地处深丘或山区的贫困户,人均耕地少,居住普遍较分散,虽然普遍体量小,但围绕房前屋后资源种类多,发展以传统技术为主、种养有机结合的庭院经济具有明显的资源优势,对于缺失劳力、技术投入的贫困户来说大大降低了他们进入的门槛。可以针对贫困户的需要和实际条件、因地制宜,因户制宜,量身定制庭院经济发展规划,实现一户一特色,这样更加符合精准扶贫的要求。发展庭院经济,不仅能实现资源的综合利用,而且贫困户能够全程地参与其中,更有利于他们能力的提升和未来的自我发展。

( 2) 发展生态旅游。我国贫困人口广泛分布在生态旅游资源富集的地区,旅游业是贫困地区的特色优势产业。通过发展贫困地区的生态旅游产业,可以有效地带动我省贫困地区贫困群众的广泛参与,在不破坏生态景观的前提下实现减贫目标。不仅如此,生态旅游扶贫有助于实现精神层面的扶贫目标,具有持续性强且返贫率低的特点,在推进产业扶贫、实现贫困群众物质精神 “双扶贫”方面具有其他扶贫方式不可替代的优势。

贫困地方要以新村扶贫、连片扶贫开发为载体,打造农家乐、生态观光农业,开拓培育旅游扶贫新资源。旅游扶贫的本质是产业扶贫,产业扶贫的根本在于市场,旅游扶贫需政府引导、社区主体、社会协力和多方参与。目前旅游扶贫的主要问题在于欠缺 “精准”,精准识别不足、精准帮扶不足和精准管理不足。旅游精准扶贫就是要针对贫困地区的贫困人口,结合当地的人文自然条件,开发有利于贫困人群和社区获益的生态旅游产品,要避免借旅游开发之名破坏生态环境,损害当地社区、特别是贫困户利益的发展模式,实现旅游扶贫 “扶真贫”和 “真扶贫”。贫困户和社区获益是生态旅游发展的根本目标,要保证贫困户和社区获益就必须建立起有利于社区参与的有效机制,使贫困户和社区在参与过程中涉旅创业的能力得到全面提升。

( 3) 发展碳汇产业。碳汇产业的出现为贫困地区的脱贫致富和生态建设带来了新的机遇,通过碳汇产业的发展贫困地区能够获得持续稳定的资源性收入。我国中西部贫困地区在发展草原碳汇和林业碳汇方面都有较大的潜力。例如,作为全国五大牧区之一的川西北高原牧区,虽然面积不是最大的,但发展草地碳汇的潜力却是最大的。以 “地下碳密度”指标为例,全国草原平均值为 271. 14 克/cm2,而四川省为 523. 88 克/cm2,远远超出第二位的青海

省 ( 358. 9 克/cm2) 。碳密度越高,说明土壤中碳含量越高,固碳潜力也就越大,同样面积的草原,带来的碳汇价值也就越高。其次,降雨通常是草原植被生长的关键性制约因素。川西北草原,尤其是阿坝州红原县、阿坝县以及凉山州布拖县等,光热条件最优,光合作用旺盛,草原植被生长迅速,每年的固碳量也高。四川林业碳汇造林也有很大的潜力,根据相关机构的评估,全省可供碳汇造林地块总面积 116. 18 万 hm2,主要分布在川东北秦巴山区和川西南大小凉山地区,川东南宜宾市、泸州市。在这些地方开展碳汇造林项目,不仅可以促进地方经济的发展,提高农村社区的经济收入,也有利于重要生态区位和生物多样性保护。

2. 通过差异化的经济手段和赋权赋能,实现生态补偿

对处于生态脆弱区和关键区的贫困社区进行生态补偿是实现精准扶贫和生态保护有机结合的重要扶贫方式,其目的是通过生态补偿的方式让贫困社区和贫困人口从参与生态建设和环境保护中获益,从而实现经济增长和生态改善的双目标。

当前,我国正在实施的生态工程补偿项目主要是为了解决全国性或重点区域的生态问题,如退耕还林 ( 还草) 工程、生态公益林保护项目,这几大工程不仅对项目实施区的生态改善作用明显,而且对于贫困农户来说也是重要的收入来源。在一些生态脆弱贫困地区,两大工程体现的政策性收入已经占到贫困户收入的 50% 以上。但目前的这几大生态补偿工程主要还是一种普惠性质的补偿制度,发达地区和不发达地区、脆弱区的贫困地区与一般地区的补偿标准一样,存在撒胡椒面、重点不突出的问题。如何瞄准生态脆弱和敏感的贫困地区进行有针对性的进行生态工程补偿是急需解决的难题。要研究生态工程补偿标准的科学体系,使真正为生态建设和环境保护付出了代价的贫困区域和贫困农户得到合理的补偿; 中央财政要根据区域生态的重要性和经济发展的不平衡性实行差异化的生态工程补偿机制; 要制定具有连续性的生态工程补偿政策,以解除贫困地区和农户对政策不确定性而产生的后顾之忧; 要拓宽生态工程补偿资金来源渠道,探索不同的补偿方式、补偿的奖惩制度,等等。总之,要对生态工程的补偿进行科学的制度设计,通过制度的落实推动贫困社区和贫困农户自觉地参与到生态建设和环境保护当中,并从中获得合理的经济收益。

很多贫困社区都位于自然保护区周边及其范围内,贫困社区老百姓要生存、要发展,祖祖辈辈对当地的自然资源都有很高的依赖性,是他们维持生计的保障。在这些地区生态保护与社区生计发展的矛盾一直很突出,需要寻找有效的途径来解决这些矛盾。例如,通过社区共管方式来解决保护区及其周边地区保护与社区发展的问题,已经成为各级相关部门正在积极推动的实践活动。社区共管强调尊重社区居民的权利,规定社区居民对自然保护区资源享有一定权益,例如,根据规定对资源的利用权和收益权,一定程度上的决策等。与此同时,社区也要尽到对自然和环境进行保护的职责,也就是意味着,社区在对这些资源进行利用时必须要与区域生物多样性保护的目标不相冲突。此外,目前正在积极探索的社区保护地建设在推动社区参与保护实现可持续发展也取得了较好的成效。一方面,当地社区在资源保护和资源的永续利用方面具有悠久的历史和丰富的经验,能在保护工作中发挥重要的作用,根据已经成立的社区保护地的情况来看,由于社区的主动参与,当地的自然环境和野生物种都得到了很好的保护; 另一方面,通过多种渠道的资金支持和赋权使贫困社区的群众在参与保护中获得经济收益,可以很好的改善当地社区的生计条件。

3. 通过生态移民改善贫困人口的生产和生活条件

我国许多贫困村社因为多年来对资源的过度开发利用导致了水土流失不断、自然灾害频发等严重的生态问题,其所在的区域已经难以适应人类的生存和发展,居住在这些社区的村民因为自然生态环境条件的恶劣,长期处于贫困的状态,生态移民是解决这些地方贫困农户脱贫的根本出路。区域性生态问题突出的可采用整村搬迁的方式,整村搬迁更有利于搬迁农户在保持原有社会关系的情况下尽快适应新的环境。正如世界首席移民专家迈克尔·M·塞尼教授认为多数移民更愿意以某种团体的方式搬迁,搬迁后仍处在原先的社区、邻里或亲属群体中,这是有利的,因为它可以减少对社会联系的破坏。〔3〕虽然贫困农户只是原社区的部分农户,但整体搬迁更有利于原居住地生态环境恢复和保护,同时也保留了原有的社会文化网络,使贫困户更能够消除心理上的不安和无助。整村搬迁要把移民搬迁与新农村建设相结合,与产业发展相结合,特别是要有针对贫困户的生产恢复和发展的帮扶规划。对于那些居住生存条件恶劣、生态环境脆弱地区的个别贫困户,且单独针对他们的扶贫成本极高,也需要将他们从原来的居住地搬迁出来,帮助他们重建家园,在搬迁地方的选择上,要尽可能采取就近的原则,尽量不让他们脱离原有的社会文化关系。政府要加大力度引导扶持,不仅要在资金和物资给予支持,使搬迁贫困户通过搬迁奠定发展的物质基础,更重要的是在建设家园和发展生产上要充分调动贫困户自己的主动性和积极性。对于哪些负担不起搬迁成本的贫困户,可采用村社提供廉租房的方式予以解决。个别搬迁要特别防止移民返迁和 “搬富不搬穷”等问题出现。

三、精准扶贫战略下生态扶贫持续发展的对策建议

减贫就要发展经济,但是,发展经济往往与环境保护存在尖锐的矛盾与冲突之。强化生态保护意味着要限制利用生态资源,毫无疑问这会给贫困社区群众的生存发展造成一定的影响,而有效的政策设计必须要有利于平衡二者之间的关系,既能使生态环境得到有效保护,又能保障贫困人口生存和发展的需求。而提高贫困人群的生计资本 ( 包括人力资本、自然资本、社会资本、物质资本与金融资本) 是生态环境保护的最终目标。

1. 注重贫困社区和扶贫对象的平等参与

实施生态减贫战略,贫困社区和贫困人群的有效参与是减贫目标能否实现的最根本保障。作为自然资源的利用者,同时也是生态恶化的直接受害者,贫困人口对于生态环境改善的意愿更强烈,更有积极性参与其中。他们非常清楚自然资源是其赖以生存的物质基础,只有当自然环境保持一种稳定或不断改善的状态,他们自身的发展空间才能得到扩展,大量的事实表明贫困社区和贫困人群是区域生态改善的持久动力。因此,在生态扶贫中要充分发挥贫困社区和人群的主体作用,一是要尊重贫困群众基于传统文化和习俗永续利用自然资源的权利。

二是要清晰他们在保护自然环境中的责任和义务。三是要通过一套切实可行的参与机制设计,推动贫困社区和贫困人群有平等的机会参与其中。四是要确保他们在生态治理中从生态改善和发展中持续受益。

2. 在尊重各方利益诉求的基础上保障贫困社区的利益实现

扶贫与生态环境保护既是一对矛盾的统一体,又是一项复杂的系统工程,要做好生态扶贫工作,离不开各级政府、相关部门、社会组织、企业、公众等不同利益相关者的广泛参与。但是,在实现减贫与环境保护目标的追求上,各个不同的利益相关主体的角色在很多情况下是有冲突的,而最为弱势的贫困群众往往会在不同利益相关者的冲突和博弈中成为最大的牺牲者。因此,在生态扶贫中,既要尊重不同利益主体各自的利益诉求,又必须对他们在资源的利用和管理方式上进行严格规范和提出要求。一是要避引因短期利益的追求在资源的利用上掠夺式的开发,给贫困地区造成更为严重的生态环境后果,导致 “生态致贫”的现象出现。二是政府部门在生态扶贫中要建立起自下而上的新思维,明确在生态产业的发展中要让贫困人群最大限度地参与其中,不能将他们排斥在外。

3. 强化精准扶贫战略下生态扶贫的规划设计

精准扶贫战略下的生态扶贫的目标设计必须要以绿色发展和生态文明作为指导思想,要将 “既要金山银山,又要绿水青山”的绿色发展理念贯穿始终,准确定位生态扶贫的战略目标。同时,生态扶贫的规划既要满足国家生态治理与扶贫战略总体要求,又要充分体现贫困社区和群众的意愿。为此,需要做好以下几方面的工作: 一是生态扶贫目标设定应遵循生态环境的发展规律和扶贫的目标要求,从协调和平衡贫困地区和人群的发展与资源保护利用关系入手,设定精准扶贫中生态扶贫的战略目标以及阶段性的具体目标。二是围绕战略目标制定生态扶贫的总体规划区域规划。三是根据总体规划的要求,制定生态各地根据本地区的具体情况,制定具有操作性的生态扶贫具体实施方案,并加以落实。

4. 生态扶贫政策要具有区域适用性和针对性

我国 14 个特困地区贫困与环境问题存在很大的差异,其产生的原因、表现的形式因所处的地理位置、自然条件、经济发展水平、民族文化差异等也差异悬殊。因此,生态扶贫的政策和制度设计一定要适用于特定的区域,针对不同具体的问题和矛盾提出解决的思路。要实现生态扶贫所要达到的保护与发展的双重目标和效益,必须要在对我省特定区域全面了解和分析的基础上,根据各贫困地区自然资源禀赋、生态环境状况和区域产业发展基础,贫困人口致贫的主要原因、面临的挑战和可能的机遇等,制定有针对性的区域生态扶贫政策。

5. 加强扶贫建设工程的环境影响评估工作

基础设施建设是当前精准扶贫的重要内容,为了实现 2020 年全面脱贫的艰巨历史任务,今后一段时间内,集中连片的贫困地区势必将会有大量的扶贫项目开工建设,为了避免在建设中对当地生态环境造成 “二次”伤害,环境影响评价制度显得尤为重要。特别是需要在生态脆弱和敏感区进行的基础设施建设,更不能以发展经济和反贫困为目的匆忙上马,而是要充分考虑对生态环境可能造成的负面影响,做好工程的环评工作。环评结果要成为政府实施生态扶贫工程立项的重要依据,对可能破坏当地生态环境的项目坚决不予支持。环境影响评价不仅要经过专家的科学论证,还要向公众进行公示,提高公众参与度。对于贫困人口而言,扶贫不再是单纯的配合或接受政府的安排,而是有了一定的话语权。只要环境影响评价制度做得到位,就能保证生态扶贫建设工程达到扶贫开发和环境保护的双重目的。〔4〕

6. 拓展社会公众和社会组织的参与渠道

实施生态扶贫,离不开公众特别是社会组织参与。公众和众多的社会组织可以利用自身在资金、技能、理念和信息和社会网络等方面的优势和特长,针对不同贫困人口在脱贫上的具体需求,在生态产业发展、贫困村的环境建设和贫困人口的能力建设中发挥重要作用,协助政府实现精准脱贫。为了拓展社会公众和社会组织的参与渠道,各级政府需要做好以下几方面的工作: 一是要搭建或完善现有的信息平台,及时发布相关信息并建立起有利于相互沟通的信息交流机制,方便公众和社会组织参与生态扶贫的活动和监督。二是通过政府购买服务的方式,将政府的扶贫资金和项目委托给具有生态扶贫理念的社会组组织来完成。三是政府将来自不同社会公众和公众的资源整合到政府的项目中,进行统筹规划和安排。

7. 进一步完善生态补偿机制

要调整和完善目前以普惠制为主的生态补偿政策,按科学标准确定可享受生态扶贫的贫困地区范围和对象,尽可能根据因保护所导致的社区的经济损失来确定补偿标准。特别是针对生态敏感脆弱区和贫困区叠加的地区,按照精准扶贫 “五个一批”中生态补偿脱贫一批的目标要求,确定与当地自然生态价值和贫困人口脱贫及经济发展要求相适应的补偿标准制。另外,要实现补偿方式的多元化。以种植生态公益林为例,通过制定政策,加大对生态公益林经营者的扶持力度,如提供免税、小额贷款、防火 ( 虫) 保险、专项补助等,同时为生态公益林经营者免费提供医疗保险、养老保险等,为其基本生产和生活提供保障。

[作者] 甘庭宇 研究员 四川省社会科学院 四川成都 610072

参考文献:

〔1〕 〔2〕朱立志等. 生态减贫: 包容性发展视角下的路径选择 [D]. 2014.

〔3〕迈克尔·M·塞尼. 移民·重建·发展: 世界银行移民政策与经验研究 ( 二) [M].

南京: 河海大学出版社,1998.

〔4〕黄金梓. 生态扶贫的源流与制度 [J]. 文史博览( 理论) ,2016,( 01) .



]]>

2018年08月28日 09:56
7370
四川文化强省建设与文化产业发展实践与探索