四川经济社会发展研究 理论研究

构建推动“五区共兴”的区域经济布局和国土空间体系

宋扬

2023年02月22日 02:27

鲁荣东
四川日报 2023年02月20日10版

党的二十大报告指出,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。这是以习近平同志为核心的党中央对新发展阶段区域发展和空间治理作出的重大部署,为推动区域协调发展,完善空间治理提供了根本遵循。省委十二届二次全会明确提出“五区共兴”的区域发展战略,是对党的二十大精神的全面贯彻落实,对于解决我省发展不平衡问题和推动社会主义现代化建设具有重大意义。

优势互补
是实现“五区共兴”的本质要求
  习近平总书记指出,“做好区域协调发展‘一盘棋’这篇大文章,不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平,而是要根据各地区的条件,走合理分工、优化发展的路子。”只有充分发挥各地的比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚,才能实现区域整体利益最大化。实施区域协调发展战略,本质要求是基于优势互补的原则,推动资源要素在不同区域间合理配置,提升区域经济整体发展质量和效益。从区域经济发展的趋势看,要素资源正向发展效率更高的中心城市、都市圈和城市群集聚。做强中心城市、都市圈和城市群是顺应经济发展规律的必然选择。这对所在区域的资源环境承载力和要素保障能力提出更高要求,同时需要其他区域在维护粮食安全、能源安全、产业链供应链安全、生态安全等方面发挥更大作用,确保区域经济实现可持续的高质量发展。
  我省地域辽阔,土地面积占全国国土总面积的5.1%,居全国第5位。省内区域之间气候地貌、资源禀赋、交通区位、产业基础等方面差异明显,需要发挥比较优势,形成合理分工,增强区域经济发展中的协同效应。我省一直重视发挥不同区域的比较优势,不断优化区域发展格局。2021年,成都都市圈实现地区生产总值2.5万亿元,占全省比重46.4%,比上年提高0.4个百分点,发挥了经济主引擎的作用;90个粮食生产重点县形成粮食安全的重要支撑;金沙江、雅砻江、大渡河“三江”水电基地建设稳步推进,构筑起以水电为主体的能源保障体系;大熊猫国家公园等自然保护地加快建设,不断筑牢生态安全屏障;产业链在不同区域间延伸,形成了以成都为主导的“创新+制造”产业协同发展格局。
  “五区共兴”就是要进一步巩固和完善各地比较优势,在更好统筹发展和安全关系的基础上,实现更具效率、更有韧性和更高质量的区域经济发展。这需要进一步加强区域经济发展的统筹协调和分类指导。根据外部环境和发展形势的变化,不断调整优化全省五大片区、重点城市和都市圈在发展格局中的定位,更好发挥区域发展规划的指导作用,为做好区域发展“一盘棋”打好基础。充分发挥考核评价的指挥棒、风向标、助推器作用,完善各个区域高质量发展的考核评价体系,特别是进一步强化县域经济发展的分类指导,突出农产品主产区县、生态功能区县和重点开发区县等不同主体功能区县在维护发展和安全上的重要作用,做到“量体裁衣”,科学设置共性指标和个性指标,实现差异化发展,增强区域综合实力和共同抵御风险的能力。

缩小发展差距
是实现“五区共兴”的根本目标
  习近平总书记指出:“要坚持以人民为中心的发展思想,尽力而为、量力而行,主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题,让群众看到变化、得到实惠。”缩小不同区域在公共服务、基础设施等方面的差距,为不同区域的人民创造更加公平的发展机会,促进共同富裕,是中国式现代化的重要特征。实施区域协调发展战略,根本目的是要解决人民对美好生活的需要与区域发展不平衡之间的突出矛盾,不断增进全体人民的福祉。确保经济发展成果更多更公平惠及全体人民是实施区域协调发展战略的落脚点。强化经济发展成果的共享,要突出三个方面的目标导向,即努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。
  我省区域间经济发展水平差距较大,缩小区域差距一直被作为区域经济协调发展的主要目标,不断解决区域协调发展中最为突出和急迫的民生问题。截至2021年,我省全体居民人均可支配收入最高的城市与最低的城市差距持续降低。基础设施通达程度和基本公共服务均等化两方面也明显改善,全省公路通车总里程39.9万公里,居全国第一,其中高速公路突破8600公里,覆盖所有市(州)和136个县,公路和客车实现“村村通”。建立健全基本公共服务标准体系,以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化。基本公共服务资源持续向边远地区和民族地区倾斜,实施民族地区教育和卫生十年行动计划,“9+3”免费教育计划惠及学生6.03万人。
  “五区共兴”就是要坚持推进以人为核心的区域发展战略,着力解决区域发展中的公平性问题,构建以实现共同富裕为目标的区域协调发展体系。这需要在健全区际利益补偿机制、完善以充分就业为导向的宏观调控机制等方面发力。要持续健全生态功能区补偿机制,探索构建粮食主产区、能源和重要资源保障区的补偿机制,使得各个区域都能从整体发展中分享到更多成果。在提升基础设施通达程度和基本公共服务均等化水平的同时,把促进高质量充分就业作为推动区域协调发展的基础导向,建立推动区域经济发展与实现共同富裕的重要支点,增强劳动力资源开发利用对区域经济发展的支撑作用,形成区域经济发展带动劳动力素质和收入提升的良性互动。通过破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端,消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视,健全面向全体劳动者的终身职业技能培训制度等,在推动区域协调发展中创造更多的就业机会,为促进共同富裕创造条件。

完善空间治理
是实现“五区共兴”的基础支撑
  习近平总书记指出:“要解决好工业文明带来的矛盾,把人类活动限制在生态环境能够承受的限度内,对山水林田湖草沙进行一体化保护和系统治理。”强化国土空间治理,对优化区域经济发展布局、实现更加平衡的发展具有重要作用。实施区域协调发展战略,国土空间治理能力和体系现代化是基础支撑,关键在加快建立国家省市县乡五级上下贯通的国土空间规划“一张图”。这不仅需要推动“三区三线”细化落实,还要进一步完善主体功能区战略,制定差异化政策,分类精准施策,形成较为完善的国土空间治理体系。
  我省是人口大省、经济大省,也是国家13个粮食主产区之一、长江和黄河上游重要生态屏障,其国土空间资源利用牵一发而动全身,各类专项规划和重点项目的空间需求矛盾突出,需要通过“一张图”来统筹解决各方面问题。我省高度重视国土空间规划在优化区域发展格局中的重要作用,推动完成“三区三线”划定试点工作并启用划定成果,为合理安排项目建设用地提供重要依据。同时在全省“一张图”之上,制定了安宁河流域等重点区域的国土空间规划,不断夯实粮食安全、能源安全、产业链供应链安全和生态安全的空间基础。按照抓好省两项改革“后半篇”文章的统一部署,创新以片区为单元编制乡村国土空间规划,完善农村地区公共服务均等化,提升基础设施通达性,为推动城乡融合、区域协调发展奠定了重要基础。
  “五区共兴”就是要通过全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化,优化国土空间布局,推进区域协调发展。提升国土空间治理能力要在国土空间规划“一张图”的基础上,通过发挥主体功能区体系的重要作用,进一步构筑和强化区域的比较优势。通过“三区三线”层级递进的方式细化主体功能区并实现精准落地,有效衔接发展规划与空间规划。在推动“三区三线”分层级、体系化的过程中,基于每个区域的主体功能,突出以人为核心的区域协调发展战略的主要目标,满足每个区域发展的基本需求。同时,统筹兼顾各个区域在维护发展和安全上存在的功能重叠,进一步优化国土空间治理方式。

健全体制机制
是实现“五区共兴”的重要保障
  习近平总书记指出:“自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式,抱成团朝着顶层设计的目标一起做。”打破“一亩三分地”的思维定式是推动区域协调发展的重要前提。实施区域协调发展战略要按照优势互补、互利共赢的原则,创新区域协调发展机制,促进各种要素按照市场规律自由流动和优化配置。“一亩三分地”思维定式主要源于行政性分权和分灶吃饭财政制度等因素,各个行政区利益主体地位的强化,使得行政区经济显现。虽然在一定发展阶段,行政区经济有助于区域集聚要素资源,但当区域经济的扩散效应大于集聚效应时,必然要求打破行政区划的各种限制,推动资源要素更高效地跨区域配置。这需要全面深化改革,建立有效的行政协调机制,加快服务型政府建设,充分发挥市场配置资源的决定性作用。
  我省承担着国家赋予推动建设成渝地区双城经济圈、与重庆合力打造区域协作高水平样板的重要使命。自成渝地区双城经济圈战略实施以来,我省在探索经济区与行政区适度分离、建设跨区域合作项目财税利益分享等方面出台了一系列文件,推动双方在重大事项一体推进机制、政策协同联动机制、要素市场化配置机制、共建共赢利益联结机制等方面取得明显进展,已认定首批20个双城经济圈产业合作示范园区,实施了一批共建项目,开展碳达峰碳中和联合行动,成立全国首个河长制跨省市联合办公室,在川渝高竹新区设立全国首个跨省域税费征管服务中心。截至2022年8月底,“川渝通办”事项达311项,其中252项实现“全程网办”。
  “五区共兴”就是通过树立整体性、系统性、协同性的思维意识,构建相互支持、相互协作、互利共赢的区域协调发展新机制。建立全国统一大市场,是我国构建区域协调发展新机制的重要举措。根据中央的工作部署,成渝地区双城经济圈要优先开展区域市场一体化建设工作,建立健全区域合作机制。川渝两地在省级层面开展的先行先试,将为我省其他区域的合作形成重要的示范带动作用,需要深入推进,特别是在共同培育壮大优势产业集群方面,要加快探索创新链、产业链、供应链在不同区域合理布局的有效路径,为建立更加紧密的区域间利益纽带,实现重点突破形成有力支撑。同时,进一步健全区域合作互助机制,创新对口合作方式,形成先发带后发、先富帮后富的区域发展新格局。
  (作者系省发展与改革研究所高级经济师、省委省政府决策咨询委员会委员)

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2023年02月22日 10:27
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推进城乡融合发展是顺应我省发展趋势的精准战略举措