近一段时间来,欧洲内外形势风云变幻,和平与稳定发展的大环境遭遇挑战,欧盟成员国意见相左、各自为政,一体化根基受到冲击。事实上,这些问题的产生,既有外因,亦有内因,欧盟虽然调整政策积极应对,但效果仍有待观察。当前欧洲一体化的困境根源究竟何在?今后的发展趋势将会如何?本文将就此作初步分析。
一
2015年,从开年的希腊“退欧”风险到年末法国巴黎恐袭案,尤其是难民问题错综复杂,欧盟遭遇危机不断,“按下葫芦浮起瓢”,经济社会发展受到阻碍,外界对一体化唱衰之声不绝。具体来讲,当前欧盟一体化面临的主要挑战包括如下四方面。
一是难民危机冲击。目前,欧洲正经历二战以来最严重的难民潮,根据欧盟委员会估计,2015年为逃离战乱和贫穷而到欧洲的人数至少有100万,2016年将飙升至150万,2017年回落到50万,总人数将超过300万。难民危机给欧洲社会带来多方面冲击,给欧盟团结带来深深的裂痕。首先,安置难民所带来的经济负担沉重。欧盟规定,成员国每接
收一名转移安置的难民,可获得6000欧元的补助,拒不参与接收难民的成员国,可能会被要求向欧盟支付最高占国内生产总值(GDP)0.002%的财务补偿。但实际上,欧盟提供的6000欧元远远不够,相关政策落实情况并不乐观。仅德国为例,2015年就约有80万难民到来,包括住宿、饮食、零花钱、医疗和管理成本,平均每个难民每年将耗费1.2万至1.3万欧元,总耗费很可能超过100亿欧元。其次,欧盟成员国在应对难民问题方面意见相左,甚至相互推诿指责。相对而言,西欧成员国大都经济情况较好,也拥有一定接纳难民和移民的经验,特别是一直受老龄化问题困扰,有吸纳更多劳动力补充就业岗位的需求。但南欧和中东欧国家大都属欧盟中的“发展中经济体”,本就能力有限,希腊甚至陷入债务危机无法自拔,但它们却身处难民入欧的最前沿,担心因为本国地狭人少扛不住这样的冲击,因此明显缺乏接纳主动性,不愿“为他国做好事埋单”,甚至坚决抵制欧盟的相关安排。波兰、斯洛伐克等国就明确表示拒绝接收欧盟分配的难民,希腊一开始也以“维护主权”为由,拒绝欧盟派员帮助保护其边境,斯洛伐克总理罗伯特·菲乔更公开表示,只要他在任上,就绝不会接受新的难民“配额”。同时,越来越多的国家重新启动边境检查,甚至临时关闭边境,与欧盟推动人员货物自由流动的原则相悖。2015年10月以来,德国、法国、奥地利、瑞典、丹麦等多个申根区国家执行临时边检,匈牙利甚至关闭同克罗地亚、塞尔维亚的边境。欧洲理事会主席图斯克不无担忧地表示: “申根机制濒临崩溃”。此外,难民中多为穆斯林,与主流社会格格不入,随之产生的治安问题更层出不穷。2016年新年前夜,德国、芬兰等多国就出现有难民参与的大规模性侵案,本土居民不堪其扰,正常社会秩序受到严重干扰。
二是恐怖主义猖獗。近来,欧洲伊斯兰极端势力与境外恐怖组织相互勾结,频繁制造事端,暴恐不断,不仅导致平民伤亡惨重,更使人心惶恐不安,本属于福利、就业、治安性质的问题被贴上宗教标签,社会矛盾日益宗教化,正常社会秩序被挑战。“伊斯兰国”在其社交网站发文称,伦敦将是下一个目标,还有罗马。德国联邦宪法保卫局局长马森也表示,已有100多名“圣战者”从“伊斯兰国”返回德国,德国“绝对是‘伊斯兰国’瞄准的一个目标”。
欧洲议会的一份报告显示,“伊斯兰国”已招募数百名具有物理、化学和计算机学位的外国战士,专家相信这些人具备将原材料制成杀伤性武器的能力。据英国《独立报》报道,“伊斯兰国”宣称理论上在未来的12个月内就能从巴基斯坦获得核武器。由于欧洲人一般不会想到恐怖组织用大规模杀伤性武器,因此一旦发生,危害更严重,对人们的心理冲击也更大。英国内政部反恐顾问柯林·史密斯提出,恐怖分子可能利用无人机,在客机飞行途中飞进引
擎而引发坠机,也可安装手枪、携带炸弹或化武,在人多地方发动袭击,也可利用无人机展示标语或旗帜,达到宣传效果。欧洲刑警组织负责人罗布·温赖特就警告说: “我们正面对一个非常严重的、资源充足的、确定的国际恐怖组织,现在它正活跃在欧洲的大街小巷。这表明欧洲正面临十年来最严重的威胁。”
三是英国推动“脱欧”公投。2013年英国首相卡梅伦就提出,如果赢得下届大选,会在一年内批准所需法律,制定与欧盟关系的新原则,然后就“脱欧”问题举行全民公投。2015年,卡梅伦领导的保守党政府继续执政后,开始积极游说欧盟及各成员国,试图推动欧盟做出一定的妥协和让步,以此换取将英国留在欧盟。为此,英国提出了四项条件: 欧盟的单一市场要保护英国及其他非欧元区成员国利益;制定一个具体的、简化手续的目标,从而提供竞争力;允许英国不参与“建立一个更紧密的欧盟”计划;限制欧盟移民领取诸如最低工资补贴等英国就业福利。卡梅伦指出,英国民众提出“让欧洲远离我”,是因为欧盟带来的问题“一个又一个”,认为“我们脱离这个组织,一定会过得更好”,尽管这些想法是“错误结论”,但必须得到重视。2016年2月20日,卡梅伦正式宣布将于6月23日就英国是否脱离欧盟举行公投。英国是欧盟第三大经济体,也是欧洲一体化的核心成员国之一,虽然一直对一体化继续深入心有疑虑,但此次却是首度就去留问题搞全民公投,其影响和意义不容小觑。因为一旦英国民众最终选择“脱欧”,欧盟或许会因此变得四分五裂。欧洲媒体普遍认为,如果英国退出欧盟,对欧洲团结和欧洲资本市场产生的动荡比希腊退出欧元区大得多。
四是经济持续疲软。欧盟目前面临的许多问题,可能不完全是经济造成的,但经济不好无疑会放大危机。一体化之所以受到质疑,与债务危机以及之后的经济持续低迷不无关系。失业长期高企必然引发诸多社会矛盾,加之成员国政府受欧盟财政纪律约束不得不削减民众福利,一体化往往成为民众宣泄不满的对象,反欧盟、反欧元的极右势力盛极一时。根据欧盟统计局的报告,欧盟28国经济2016年经济增长率为1.9%,欧元区为1.6%,其中第一大经济体德国增速也比预期要缓慢,仅为1.7%,希腊更预计萎缩1.4%。同时,目前欧盟28国平均失业率为9.1%,欧元区为10%,虽较危机后最高峰有轻微回落,但仍持续处历史高位,其中债务国希腊为24.6%,西班牙为21.4%,尤其25岁年轻人失业率没有明显降低,极容易成为社会不稳定因素。而且2015年欧盟通胀率为零,欧元区也仅为0.1%,欧洲央行虽然推出“量宽”举措,但债务问题并没有得到根本解决,而且继续放松货币政策,必然进一步加大欧元贬值压力,影响普通民众生活。尤其值得注意的是乌克兰危机所带来的地缘风险,俄罗斯因欧美制裁经济已现大幅衰退。根据国际清算银行(BIS) 的数据,欧洲银行持有1560亿美元的俄罗斯非卢布债务,主要集中在法国、德国、意大利等几家大银行手中,其中仅法国就达480亿美元,虽然欧洲银行经欧债危机后抗击打能力明显加强,但如俄罗斯大面积违约将会打击这些欧洲银行,即便不出现破产,也需要大规模减记,由此造成欧洲金融市场出现剧烈动荡,冲击欧盟本就艰难的经济复苏。
二
可以说,欧盟一体化在经历债务危机之后,又一次步入低谷,如果应对不当,不但一体化可能出现倒退,甚至会威胁到二战后多年以来的和平发展成果。因此,欧盟及主要成员国也积极采取措施,有针对性地应对当前危机,力保一体化进程继续前行。
针对难民问题引发成员国相互“扯皮”、申根机制受损的状况,欧盟着重加大力度弥合成员国分歧,引导相互合作。正如英国智库“欧洲改革中心”报告所言,欧盟当前最主要的问题“不是危机有多严重,而在于不能同心协力,一致应对危机”。有鉴于此,数月来欧盟已相继出台一系列决议,希望团结各成员国,找到一个“欧盟框架下的解决方案”,如推出难民摊派方案,综合考虑成员国人口和经济实力,将在意大利、希腊等申根边境国登记的难民按一定比例分配给各成员国接收; 欧盟边防警卫队协助希腊、意大利等国进行边境巡逻,阻止偷渡和非法入境;完善“欧洲边境监控系统”等。一直对接纳难民积极的德国态度也有所改变,总理默克尔已打算放弃“联合所有成员国应对难民危机”的想法,更多寻求建立“自愿联盟”,避免“内耗”。同时,欧盟深知,不从源头下手,问题就不可能真正得到解决。因此,欧盟对外重点加速推动地区冲突的解决进程,一方面,明显加快推动叙利亚危机的政治解决进程,力争减少因战乱外逃难民数量,并尽早实现其重返家园;另一方面,为周边的土耳其、约旦、黎巴嫩等国提供高额援助款和优惠政策,促其接纳更多难民,减轻自身压力。如欧盟决定建立“对土耳其难民救助机制”,向土提供30 亿欧元援助,甚至同意重启土加入欧盟谈判进程,以换取土在安置难民方面发挥更大作用。
针对不断加剧的恐袭风险,欧盟难得地展现出了高度一致的团结,尤其在巴黎恐袭案发生后,各成员国军警部门明显加大协作力度,清剿恐怖分子。在欧盟层面上,内政部长们迅速就久拖不决的“民航乘客姓名数据系统”达成一致,并敦促欧洲议会尽快审议通过;欧委会迅速成立了“欧洲反恐中心”,拟建“欧洲情报局”,加强成员国情报信息分享。成员国层面上,法国实施并多次延长“紧急状态”,扩大情报安全部门的权力;英国出台“反极端主义战略”,计划5 年内增加三成开支购买装备和聘用人员,坚决打击伊斯兰宗教极端主义;比利时一度将首都布鲁塞尔的警戒级别提至最高,加大对极端分子尤其是回流“圣战者”的监控。此外,部分成员国迅速缓和同俄罗斯关系,法国甚至称俄为“盟友”,在中东军事行动上开展合作,欧盟则积极协调推动俄美合力打击“伊斯兰国”。德国也一改往常对海外派兵的谨慎态度,派出1200人的“二战后最大海外军事规模”支持法国打击“伊斯兰国”。
在英国寻求“脱欧”的问题上,欧盟也试图拉住英国,竭力避免自身分裂。欧盟自然不希望英国退出,但必须在追求成员国共性的同时注意维护个性,在发展问题上兼顾欧元区“核心国”与英国等“外围国家”利益,并在关键时刻做出妥协。过去数月间,欧盟已一再向英国“示好”,力争创造对话协商的大环境。2015年12月初,欧洲理事会主席图斯克就表示,关于英国提出的前三个改革目标,相关协商都“取得了不错进展”,将敦促各成员国和欧盟机构做好妥协准备,以促成谈判取得成功。就连一贯坚持原则的德国,也做出了较大让步。默克尔总理不但借各类会面场合向英国领导人表达挽留之意,表示将“重视英国提出的改革要求”,2015年12月17日的欧盟冬季峰会上,她还明确表示,欧盟条约“有修改必要”,只要英国选择留在欧盟,即可商讨“修约”。英国方面也留有余地,卡梅伦首相表示,英国不排除采取修改自身社会保障系统、限制本国新就业人口福利待遇等措施,缓和外界对英“歧视外来移民”的指责。同时,他也将在国内宣传“推动欧洲改革”的努力,说服民众选择留在欧盟。2016年2月19日,欧盟春季峰会经过30多个小时的“马拉松”谈判后,终于就英国提出的欧盟改革方案达成一致意见,并承诺给予英国在金融业、福利政策等方面某种“特殊地位”,一定程度满足了英国的利益需求,这使得英国“留欧”的可能性大大增加。
面对目前经济困境,欧盟的想法是“先把蛋糕做大”,然后使成员国能“雨露均沾”。一方面,采取适度宽松的货币政策。为避免欧洲国家陷入持续通缩,欧洲央行于2015年1月22日宣布启动“欧版量宽”,从3月起每月购买600亿欧元主权债和机构债。欧央行在利率已经接近零的情况下再推积极货币政策,提振了市场信心,较为有效地推动通胀回升、欧元贬值,增大流动性,一定程度缓解了各国的困境。欧委会还提出设立“欧洲战略投资基金”计划,欧盟和欧洲投资银行共同筹资210亿欧元,以成员国公共部门投资、资金担保私营部门注资和欧洲投资银行发债等方式,在2015到2017年间吸引3150亿欧元公私资金,杠杆率为1:15,用于投资能源、交通和网络等基础设施、促进就业、社会融合、教育科研创新等各方面。该基金运行以来,已经在西班牙、克罗地亚、比利时、葡萄牙等多国投资早期项目,效果良好。另方面,以数字和能源领域为重点,大力推进单一市场建设。在数字领域,2015年5月6日,欧委会出台“数字单一市场战略”,针对欧盟数字市场存在的诸多弊病以及创新力明显滞后的状况,推出改革措施,欲打造统一的数字商品服务和资本市场。首先是要破除法律与行政壁垒,引导各国修订相关法规,对网络平台和数字产品知识产权等新兴领域采取灵活有效的管理措施,促进数字商品服务自由流通,同时支持各国发展“大数据”和“云计算”,推动政务贸易电子化进程,取消移动通讯漫游费等。预计通过数字单一市场将每年为欧盟增加4150亿欧元,收益创造380万就业岗位。在能源领域,欧盟致力于实现能源基础设施的互联互通,压低成本,带动基建,发展“低碳经济”,通过200余个能源联网设施项目,联通中东欧及伊比利亚半岛等“能源孤岛”与邻国的天然气、电力供应,同时通过投资优惠、引导市场等手段推动可再生能源及节能技术发展,提高能源利用效率。
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