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特朗普政府上台与亚太安全局势的新挑战

胡小文

2017年10月31日 12:00

朱锋
《亚太安全与海洋研究》(南京)2017年第20171期

   2017120日,唐纳德·特朗普即将就任美国第55任总统。奥巴马也即将离开白宫,结束他为期八年的总统生涯。特朗普政府的亚洲政策和中国政策将会展示什么样的新特点,与奥巴马政府相比究竟将会出现什么样的调整和变化?亚太安全将会更多地延续奥巴马的政治遗产、继续推行“亚太再平衡”战略,还是美国新政府将转而采取新的亚太战略?亚太区域安全在特朗普时代将会变得更加稳定、还是有可能更具有冲突性?这些问题显然将会成为未来几年亚太区域安全态势的最大看点。目前,全面断言特朗普的亚洲政策和中国政策还为时尚早。即便2017120日上台之后,特朗普政府不仅需要提名各个政府部门主事的中上层官员,而且还要花时间在政府系统内部进行新的政策评估和准备其亚太战略的新提法和新重点。然而,从特朗普政府内阁团队组成名单、他在竞选期间和获选后的言论来看,特朗普似乎有意“折腾”同盟关系、挑战“一中政策”和对华发动“贸易战”。这不仅将推升大国对抗的风险,也必将搞乱原有的亚太经济与安全局势。亚太安全秩序正笼罩在浓烈的“特朗普阴影”之下。①然而,由于美国的官僚体制和美国政治中的利益竞争与制衡体制,不管特朗普嘴上怎么说,2017年的美国内外政策不可能和2016年相比出现重大变化。②特朗普的亚洲政策和中国政策同样难以迅速出现大调整。

   一、世界政治将会迎来“特朗普时代”吗?

   特朗普在2016118日的美国总统大选中意外获胜,给世界政治与经济局势带来了罕见的重大冲击。根本原因,一是特朗普在2016年的美国大选中,从始至终代表的是一种非常另类的“反建制”声音,他对美国现行内外政策的批判开创了冷战结束以来美国选举政治如何影响美国外交政策选择的经典案例。而从美国历史来看,总统选举和新政府的上台历来是改变美国外交轨迹最重要的变量。③从特朗普竞选期间和竞选后就美国内政外交所发表的言论与主张来看,他的政策主张有可能对现行美国内政和外交政策带来重大冲击,但短期内也无需夸大这种变化。

   奥巴马政府在内政方面主张控枪、同性恋婚姻合法化、推行面向下层民众的奥巴马医疗改革计划、向富人增税和向穷人减税以及力主“跨太平洋战略经济伙伴关系”(TPP);但特朗普则在内政上代表了共和党传统的右翼保守势力,主张支持美国公众合法拥有枪支、宣布同性恋婚姻非法等保守价值,在经济政策上更是准备采取给富人减税的政策以便刺激美国的产业投资,增加特朗普所承诺的就业和收入增加。特朗普在选举中对美国选民承诺,他的施政重点是反恐、大规模减少非法移民和振兴美国制造业,不会继续高调地在世界上推广美国式的人权与民主等价值观,他不主张美国大规模地进行海外军事干预,而是要将政策重点转回到美国自身的经济增长、增加就业机会和老旧基础设施的改造上面。但同时,特朗普又要求停止美国军费裁减进程,主张“以实力求和平”,提出要将美国海军现役的284艘战舰提高到350艘的规模。这就是他的总统竞选口号——“让美国再度伟大”!

   但特朗普的政策基调并非只是简单的“内视”,而是要对美国所主导的自由主义国际秩序进行“特朗普式的”改造。他的竞选理念是,美国在自己曾一度力推的全球化进程中并没有得到“公平的利益分配”,反而让中国、日本等亚洲国家成为了最大的受益者。为此,他扬言要对中国和日本发动“贸易战”,提高中国产品进口美国的关税税率35%,并曾一度扬言要退出世界贸易组织(WTO)。特朗普还挑战美国已有的军事同盟政策,主张日本和韩国应该更多地负担美国驻军的费用。特朗普的外交政策主张,代表了美国民粹主义的回潮。用《华尔街日报》的话来说,他的“随意性的风格和孤立主义的言论”让世界不安。④具体来说,特朗普似乎不愿意让美国继续承担全球安全与自由主义的责任,要求盟国更多地分担安全支出,质疑美国所首创和主导的自由主义国际治理体制的有效性,主张美国的内外政策都应该强调“美国第一”,就是美国的事情第一、美国的利益第一和美国自身的判断事务的标准第一。对特朗普内政和外交理念强调担忧和批评,就是他和他的政府有可能终结世界的“自由主义秩序”。⑤特别是特朗普对现行国际治理体制的尖刻埋怨,甚至扬言要退出联合国,⑥这一切对将使得特朗普的外交风格具有很大的不确定性。

   二是特朗普并没有任何公职经历,没有担任过国会议员、州长、或者美国联邦政府的任何工作,其人生履历就是一个房地产商人。但特朗普在过去30年经常在美国媒体上出镜,而且毫不掩饰自己的观点。他的这些观点和美国外交政策的主流相距甚远。特朗普正式就任美国总统之后,究竟如何履职?这已成为一个美国国内外竞相猜测的话题。在美国历史上,毫无从政经历、而最终担任美国总统的案例极其罕见。特朗普能够赢得2016年大选,他的“反建制主义”的主张迎合了美国中下层白人对收入降低和贫富差距拉大日益强烈的不满。2016年,美国家庭实际收入中位数比2000年还低。即使那些处在工资阶梯第95个百分位上的人,过去40年里收入也仅仅增长了45%。而同一时期,工资位居前1%的人收入增长了180%。同样重要的是,自1990年以来,在经合组织(OECD)国家中,美国不工作的男性人数增幅高居第二。经济学家预计,到本世纪中期,这类人群将占到就业适龄男性的1/4。⑦特朗普上台之后,能否给美国制造业发展带来生机、能否让中下层民众的工资收入提高,对这些他竞选主题的回答,将直接关系特朗普政府的成败。⑧

   更为突出的是,特朗普的个性特点和处事风格完全迥异于常见的美国总统。特朗普非常善于制造话题,非常乐于把自己置于媒体和舆论的中心位置,也常常乐此不彼地使自己置身于舆论的争议之中。从2016118日当选之后,特朗普经常使用个人推特来发表各种观点,这已经被美国媒体称之为特朗普的“推特外交”(Twitter Diplomacy)。但美国的媒体分析认为,他的“推特外交”与其说是在表达自己的政策见解,莫若说是在可以制造话题和刻意想要引导舆论,结果也使得美国公众常常为此不安。⑨特朗普的竞选纲领、胜选的民意基础以及他本人的性格特征,都将决定特朗普政府的外交政策会有一种“由内向外”特征,国内政治的现实需要和他的权力基础,将让他在相当程度上拉开与美国外交政策原有精英主义的主流建构而转向于按照他的个人理解、感觉和国内政治需要来寻求确立其外交政策的主体基调。

   从战后的美国历史上来看,经历了重大的对外政策挫折之后的美国必然会出现“反精英主义”的政策逆转。因为国内政治中低层声音的高涨,外交政策的辩论会在美国出现“多元主义”、甚至“超多元主义”的走向,以便让白宫更多地面向民众在国内议题上的强烈主张。⑩最典型的是美国在20世纪经历了越南战争和70年代中期石油危机的打击,经由福特政府和卡特政府这两届政府之后,1981年上台的里根政府虽然在外交上提出了“以实力求和平”的方针,但更多的政策能量放到了美国的国内经济和社会调整之中。特别是针对来自日本的经济竞争,里根政府曾宣布对日本进口摩托车等产品特别征收45%的关税。

   三是特朗普不仅赢得了2016年美国总统大选的胜利,同时,也助推美国共和党同时赢得了美国参众两院的多数党席位和美国各州州长中共和党当选的优势地位。共和党内的保守势力,期待利用这一自1968年尼克松大选获胜以来共和党又一次在美国政坛的压倒性优势,谋求废除和削弱奥巴马八年的民主党政府的一系列政策法案,大幅度修改奥巴马的医改法案和明确宣布废弃TPP。美国政治的右倾化有可能快速抬头,美国国内政治中左、右两种政治势力的恶斗将会显著上升,美国国内的政治和社会分裂已然形成。(11)特朗普政府的美国外交很可能表现出强烈的“新实用主义”——在强化美国军事和战略力量的同时通过美国主导国际制度和规则的调整,来保障美国在国际事务中可持续的主导地位和利益优势。与此同时,美国政府还会不断挥舞军事威慑与经济制裁的大棒,来追求美国的意图与目标。(12)

   特朗普的美国很可能给世界政治和经济带来空前的变数。首先,他的上台意味着美国共和党完全可能采取不同的贸易和全球问题政策,以改变美国在所谓全球化时代“不平等”的利益分配。特朗普甚至指责《北美自由贸易协定》(NAFTA),宣布他上任第一天就将放弃TPP,不仅把矛头对准中国,而且还威胁要和北京开打“贸易战”。即便是中美两国在奥巴马时代难得一见的合作典范《世界气候公约》,特朗普也曾扬言“温室气体排放导致全球变暖”的提法是一场“闹剧”,威胁不再对《世界气候公约》承担义务。奥巴马2009年上台伊始就曾提出了“无核化世界”的计划,要求大幅度削减美、俄等国的核军备,但特朗普却在自己的推特上声称美国应该大力加强核力量建设。即便特朗普政府还将继续加强在中东和阿富汗的反恐行动,但其重点也将不再是在如何“改造中东”、而是会将重点放在与俄罗斯合作追求“稳定中东”。但问题是,目前从叙利亚到伊拉克、从也门到阿富汗、从利比亚到黎巴嫩,中东局势的“碎片化”残局如何收拾?伊拉克战争以来美国是中东灾难性变局的首要“制造者”。特朗普的中东反恐,究竟是要寻求从中东乱局中脱身、还是想要以不再对美国具有石油等战略资源价值的中东作为外交交易的筹码?如果美国和欧洲都大规模地削减接受中东难民的数量,问题是,中东难民能有和平的家园可以回归吗?接受难民涉及国际人道主义责任,接受合法移民更是关系到全球化进程。特朗普政府如果真的想要按照美国今天的利益主张和价值选择来“再全球化”,在新的国际治理机制确立之前,大国关系将会付出什么样的代价,世界将会经历什么样的动荡。尽管机率并非太大,但我们并不能排除特朗普政府政策的极端化的“选择性”。(13)奥巴马时代给美欧关系带来的变化是,欧洲已经开始相信美国已经不是“万能”的,欧洲必须准备自己采取行动来捍卫欧洲的稳定和发展。(14)那么,特朗普在全球性议题上给世界带来的很可能是美国将越来越变得具有“选择性”色彩。未来的国际社会不仅需要维护现行国际秩序,而且还要对冲特朗普政府对现行国际秩序的冲击,同时也需要华盛顿尽快重新恢复美国内部的“权力平衡”。(15)

   其次,特朗普政府的外交和安全政策的重点将会放在哪里?奥巴马政府虽然提出了“亚太再平衡”战略,将美国的全球战略态势的重心调整到亚太地区,以确保美国在亚太地区这一全球经济增长最为迅速的财富和力量中心的领袖地位,防止美国在亚太地区的战略影响力受到一个崛起中国的所谓“侵蚀”。然而,奥巴马政府的外交重点也放在了欧洲和中东。克里国务卿上任四年,出访最多的地区不是亚洲,而是中东和欧洲。奥巴马政府20156月和伊朗签署的《无核化协议》,在历经九任美国总统的敌视政策之后与古巴恢复了外交关系。特朗普在当选总统之后,在自己的“推特外交”中除了夸奖俄罗斯总统普京聪明、表示要大力发展核力量之外,就是为自己2016122日接台湾领导人蔡英文贺喜电话辩护、指责中国在朝鲜问题上不帮忙、质疑为什么需要接受“一中政策”的约束、以及无端攻击中国如何从美国市场获利。许多专家猜测特朗普政府将会大力改善与俄罗斯的关系,因为特朗普曾多次流露他对普京的欣赏,甚至认为两人之间怀有一种“兄弟之情”(Bromance)。如果美俄关系改善,特朗普政府无疑将从乌克兰、中东到阿富汗等局势中获益。奥巴马政府在上述问题上和俄罗斯所采取的对抗政策中明显没有占到便宜。问题是美俄关系的再造是世界权力制衡结构的变迁、还是在局部问题上的“便利婚姻”(marriage of convenience)?进一步来说,特朗普政府会和俄罗斯分享全球政治的领导权以此来笼络俄罗斯、让美俄关系变成制衡中国的战略设计、大国关系出现决定性重组,还是全球政治会进入一个建设性的中、美、俄三国互动进程,以便三大国能够分享责任与利益?

   第三,特朗普的美国究竟如何来挑战冷战后的全球化趋势,美国的行动究竟将是暂时的“逆全球化”、还是着眼于更加长期的“再全球化”?今后世界各国将如何调整和适应美国的新变化?究竟是由特朗普政府重新修正和主导“再全球化”进程,还是国际社会能够团结一致阻止特朗普的美国一味按照美国的意愿来改变世界总体上来说变得更加繁荣、联通与稳定的现有全球化规则与体制?特朗普想要的是国际秩序的再造、还是先要动手拆散现有的国际秩序?特朗普强调“以实力求和平”的里根式的外交口号,表明美国不惜通过冲突和对抗来争取和达到自己“选择性”的目标。这其实是特朗普政府依然保持美国霸权心态的生动写照。如果这一点被证明是真的,特朗普政府在外交问题的处理上很可能不惜采取对抗和冲突举措。至少,特朗普政府认为美国在经济和贸易上需要“雄心勃勃”。(16)里根时代美国的“以实力求和平”被认为是美国拖垮前苏联的基本战略。但在今天美国已经不再面对前苏联这样的“冷战对手”这一时代背景下,如果美国继续不惜采取冲突和对抗政策,很可能会灾难性地搅乱世界经济、贸易、金融以及地区安全秩序,美国自己也将必然受到伤害。(17)世界将要面对的,是一个既不讲规则、又蛮横的美国,还是一个至少对国际规则有着基本尊重的美国,我们将拭目以待。

   二、“奥巴马亚太外交遗产”能顺利衔接“特朗普时代”吗?

   一个扬言要大幅度调整和修改美国自由主义国际秩序的特朗普政府,会对美国的亚洲政策带来显著变革。然而,一旦上台执政,特朗普亚太政策可以大幅度调整的内容相当有限。特朗普政府不会在字面上继续延续“亚太再平衡”战略。特朗普团队对奥巴马政府亚太外交的批判就是,由于民主党前任政府在保持美国全球领导力上“软弱无力”,才导致了中国“利用”美国的软弱来推行“咄咄逼人”的外交政策。(18)当前,地区主要国家都在加强准备,强化国家的主权力量、增加军费以及关注国内政治与经济的发展,而不是更多地关注多边合作进程的发展。亚太地区的多边合作机制建设也将遭遇“特朗普重创”。(19)众多亚太地区的安全热点的走向面临不确定性。用美国前国家安全事务助理布热津斯基的话来说,亚太地区弥散着浓烈的“动荡时期的战略不安全感”。(20)

   可以肯定是,特朗普政府将延续美国的亚太军事、外交和安全战略,简单地认为特朗普的亚洲政策是“新孤立主义”与“新杰克逊主义”混合体的判断并不会出现。(21)亚太地区今天已经成为世界经济的核心地区之一,是全球贸易、制造业和财富增长最为迅速的地区,也是美国在全球的经济、安全与战略利益联系得最为紧密的地区。这一事实决定了特朗普不可能“晃动”已经历经了冷战后历任总统调试和打磨的亚太安全战略。这一战略的核心是继续保持美国的前沿军事存在、建设强大的军事同盟关系、保持美国对亚太地区的所谓安全义务;与此同时,对华奉行接触政策。但奥巴马政府八年同时依仗的多边主义和区域经济自由化这两大支柱将被弱化。特朗普对TPP的拒绝将是一个典型事例。(22)除了维持美国亚太军事与安全战略的核心要素之外,对于众多地区性热点问题,特朗普政府的对策很可能采取“走一步、看一步”的做法。在朝鲜半岛核扩散、南海、台湾海峡、东海等问题上难以迅速找出有“特朗普特色”的应对方案。总之,特朗普政府亚太政策的核心是既坚持已有的框架和做法,但又审时度势来寻找具体的对策。其亚洲政策“连续性”和“调整性”两个面都将非常突出。

   特朗普政府对同盟关系的处理,肯定会有变化。但最大的变化,并非只是简单地按照他在竞选时候所说的,例如要求日本和韩国自己保护自己、或者要求它们增加驻日、驻韩美军的费用。更有可能是,特朗普将会以安全筹码来换取日韩的企业更多地到美国投资,帮助增加美国的就业机会;与此同时,强化协调与盟国在地区事务和涉华政策上的一致性。2016126日,日本软银公司(Softbank)总裁孙正义在美国宣布,软银将在美国投资500亿美元,创造五万个就业机会。他随后很快得到了特朗普的召见,特朗普还向媒体推销说是他说服软银对美国的投资,很可能在2017年就给美国新增8000个工作岗位。(23)与此同时,继续支持安倍修宪、支持日本扩军备战、支持日本在亚太地区和全球事务中扮演更加活跃的角色,也将会是特朗普政府亚洲政策的重要组成部分。面对崛起的中国,美日同盟的地区安全角色就是要在未来长久发挥“制衡中国”的决定性作用。(24)

   朝鲜核扩散问题仍然难以成为特朗普亚洲政策中优先考虑的话题。朝鲜领导人金正恩在201711日的新年致辞中,提出朝鲜已经接近于完成洲际弹道导弹建设计划,朝鲜已经成为没有一个国家可以小觑的“东方核强国”。这番言论在美国媒体中再度掀起了朝鲜核威胁的波澜,奥巴马政府也警告朝鲜不要进行新的长程导弹试验。但特朗普在12日的推特上提出,朝鲜拥有洲际核弹道弹道的事“不会发生”。(25)虽然朝鲜核威胁在美国政治中是一大话题,具有政治的紧迫性,但特朗普故意弱化朝鲜核威胁的做法,反映出特朗普不想为朝鲜问题大伤脑筋的态度。特朗普政府更有可能延续奥巴马的“战略耐心”做法,坚持通过拒绝对话和加强制裁的做法对朝鲜“坐等其变”。(26)

   在对待菲律宾的问题上,特朗普将肯定和奥巴马政府拉开距离。由于奥巴马政府指责和批评杜特尔特政府的国内反毒行动,引起了马尼拉的强烈反应。但特朗普在胜选后与杜特尔特通电话中,却表达了对菲律宾政府打击国内贩毒行动的支持,这让杜特尔特的反应出现截然不同的变化。众所周知,美菲经历了2016630日杜特尔特政府上任后的喜剧性蜕变。杜特尔特总统在内外政策上选择了同前任阿基诺三世政府截然不同的基调和目标。他将菲律宾社会秩序重建、打击腐败、经济发展列为执政的三大重点,不仅一改阿基诺三世政府的亲美政策,而且还将避免南海局势紧张、避免在南海问题上受制于大国对抗和务实处理2016712日的南海仲裁裁决作为自身对外政策的优先事项。杜特尔特政府公开表示,菲律宾不会永远做美国的“棕色小弟”。杜特尔特政府削减了和美国进行联合军事演习的次数,暂停了和美国军舰在南海的联合巡航,接受来自中国的军备支持,并表示要重新审议20144月美菲签署的《防务合作增强协议》(DCEA)。虽然美菲军事同盟关系从二战结束时开始一直持续到今天,但是,自1898年美西战争到1946年菲律宾正式独立之前,美国一直扮演着菲律宾宗主国的角色。美国驻菲军事基地在冷战时代的美国东南亚与南海防务行动中发挥过重要作用。美菲《防务合作增强协议》也是美国应对中国崛起、加强在西太平洋和南海地区前沿军事驻扎、以及在南海问题上加强对华军事威慑的重要举措。美菲关系一旦发生逆转,美国不仅将失去在菲律宾五个军事基地进行轮转军力部署的机会,而且也将沉重打击美国在南海地区的军事部署和行动。

   尽管从杜特尔特政府上任以来,有关马尼拉将可能疏远美国和亲近中国的分析鹊起,但就此断言,美菲关系将在杜特尔特政府时期出现军事同盟关系实质性变化尚为时过早。杜特尔特政府至少想要让菲律宾在中美关系中掌握主动,不愿意让弱小的菲律宾遭到大国冲突的挤压。(27)可以肯定的是,菲律宾未来的战略选择将是在中美两个大国之间保持某种菲律宾可控的平衡。这种“平衡”就是弱化菲中之间的南海主权与海洋权益争议,在经济上全面加强与中国的关系的同时或许将美菲军事关系退回到上世纪90年代末期的水平。(28)但奥巴马政府对杜特尔特政府反毒行动的批评与施压,是美菲关系迅速紧张的主要根源。(29)稳定美菲关系,肯定将是特朗普政府将要采取的重要政治行动之一。

   另外一个很大的看点是特朗普政府采取什么样的政策来对待俄罗斯。奥巴马政府和特朗普在权力交接进程中的一大争议,是对待俄罗斯和普京迥然不同的态度。奥巴马政府公开指责俄罗斯网络窃取了希拉里的邮件,故意插手2016年的美国大选,并在20161223日宣布驱逐35名俄罗斯在华盛顿的外交官。这被认为是奥巴马政府在经历了叙利亚危机和乌克兰争议之后终于对俄罗斯开始采取强硬政策。(30)但特朗普拒绝任何奥巴马政府团队对俄罗斯插手美国大选的指控。对于奥巴马政府驱逐35名俄罗斯外交官的报复措施,特朗普团队明确表示“小题大做”。(31)而俄罗斯也对特朗普政府不乏期待。(32)特朗普政府的俄罗斯政策可以有三种选择:一是调整美国当前的叙利亚、伊朗和伊拉克政策,承认叙利亚的阿萨德政府在叙利亚重建中的作用。支持以色列内塔尼亚胡政府来提升美、俄、以三国在打击伊斯兰恐怖势力中的作用;二是在乌克兰和克里米亚问题上承认俄罗斯的“特殊利益”,争取维持欧亚大陆中心带地缘政治局势稳定的同时,默许普京政府在重建俄罗斯对前苏联加盟共和国地区影响力进程中的努力,划清美俄在欧亚大陆中心带的地缘战略利益,以此来稳定和重建美俄战略协调关系;三是鼓励日本、印度发展和俄罗斯的特殊关系,谋求建立美、俄、印、日四边协调机制,依靠这一“四国机制”来管控从中东、南亚一直到亚太地区的地缘战略局势。当然,这么做的重要目的是离间中俄战略协作,将“与中国几乎建立了准军事同盟关系的俄罗斯从中国身边拉走”。(33)

   近年来,在亚太地区安全构造中,“权力转移”的态势一直在持续朝着分散化的方向发展。无论是中国崛起,安倍对日本的改造,俄罗斯不断增加的远东战略存在,东盟“中心主义”的扩展,都是这一态势的重要表现。特朗普政府的上台,肯定会进一步推动亚太地区的权力结构继续朝着有利于美国的方向发展。这一从奥巴马“亚太再平衡”战略开始的“路径依赖”,不会在特朗普时代出现本质的不同。

   三、特朗普亚洲政策的核心变量:如何看待和处理对华关系

   特朗普的亚洲政策究竟会呈现出什么样的态势,关键还是取决于特朗普的中国政策的设计与执行。特朗普及其团队一再批评奥巴马政府对中国“软弱”,抱怨亚太局势出现了“不利于”美国的转变。特朗普的当选,被认为是美国需要重新扭转亚太均势的时刻到来了。特朗普的亚洲政策很可能发生“不愿意更多顾及中国感受”的转变;(34)同时,可以肯定的是,特朗普政府的对华政策的“大盘子”不会发生根本的变化。这一“大盘子”经由奥巴马政府八年的任期,有五大要素已经成型。

   首先,美国的中国政策将会继续保持“对冲战略”(hedging strategy)这一基本选项,在继续强化美国的同盟协调、增强在亚太地区的前沿驻军、保持美国对西太平洋足够的军事威慑和干预能力的同时,保持和中国正常的接触与交往。即便美国政策界、智库界和学术界近年来普遍存在“中国焦虑”,批判中国的外交政策变得越来越“咄咄逼人”,主张对华强硬的声音较为普遍,但特朗普政府难以改变中美需要继续保持正常的、非对抗性关系的基本面。这不仅符合美国的利益,同时,也符合美国旨在“影响中国行为”的长期战略。当然,在下决心增加军费开支、增加在西太的海空力量部署、扩大美国的核武库等展示美国“力量优势”一面,特朗普政府也会大力加强。“以实力求和平”的里根政府的防务原则,将在特朗普的亚洲政策中比奥巴马政府显得更具有决心。其目的是不给中国“钻空子”的机会。(35)

   其次,中美在西太平洋的战略竞争态势确实是在深化,涉及南海、东海、台海、朝鲜半岛、海上与空中意外相遇时的行动稳定等诸多问题,两国之间的竞争与合作变得越来越复杂、微妙,甚至局部问题上冲突性也在加深,但大局可控。中美两国都无法简单地将自身的意志强加给对方。尤其是在南海和朝鲜半岛问题上,两国在安全和战略上的“若即若离”状态还会延续。除非有突发性的变故,这些“热点”问题上的紧张状态会继续延续,但引发中美两国在西太平洋直接冲突的可能性不大。著名经济学家杰弗里·萨克斯(Jeffrey Sachs)最近发文提醒特朗普政和他的团队,如果特朗普政府想要继续维持美国对区域事务和中国的“控制”,这一定是不会成功的。(36)

   第三,中美两国的军事关系会继续保持交流和沟通的势头,“习奥会”所签署的一系列稳定两军西太关系的文件,如《海空意外相遇行为准则》和《重大军事行动的事先通报》,将会继续成为稳定两军关系的基础。201612月发生的中美海军在南海的无人潜航器事件,最终双方通过良好沟通协商解决。这是中美两军在南海能够持续和平共处的生动案例。但同时也必须看到,随着中国海空军力量的发展,中美在南海和西太平洋的防务态势也在动态调整之中。近年来,美国一直指责中国的南海岛礁建设是“军事化”,担心中国新一代战机的出现以及更多海军战舰投入现役将会冲击美国在西太的军事和战略优势。(37)中国海空军在西太平洋的一举一动,更不用说在南海的正当维权与维稳行动,在美国军方和媒体眼中都具有政治和战略含义。(38)201612月下旬中国“辽宁号”航母编队在西太平洋的短暂演习,也被美国称之为是给即将就任总统的特朗普一个“下马威”。(39)美国兰德公司2016年出版的《和中国进行的战争》报告,典型地揭示了中美两国在动态的利益与力量上的对手关系有可能引发军事冲突的不确定性。白宫和五角大楼不会放松对中国的军事盯防,不会放松对中国在近海区域的维权与防卫建设行动,更不会放松在战略层面设计和思考未来有可能对华采取强制性干预行动的预案。例如,特朗普政府将继续会在南海采取“自由航行行动”,抵近航行、或者飞越中国在南海建设中的岛礁,使用军事力量维护美国眼中的国际法规则。在南海岛礁的“军事化”问题上,特朗普政府肯定也将依据自己的标准来做出回应。虽然中方一再声明中国的立场:南沙在建岛礁上的防御性武器系统建设是“有限的、和必要的”,但美国仍然将会把中国正常的岛礁建设视为是改变南海现状、挑战美国航行自由的“威胁性”举措。(40)未来的南海局势难以出现持续的稳定局面。

   第四,拉紧同盟关系、密切与美国心目中安全伙伴的合作、继续推动针对中国的亚太地区外交与安全议题上的“阵营化”做法,仍然将是特朗普政府涉华安全与外交政策的核心环节之一。

   奥巴马执政八年,中美关系的一大突出变化是,美国开始将其在亚太地区的盟国关系,清楚地告诉中国这是美国在亚太的“核心利益”。这一方面是因为中国的维权行动直接涉及美国的盟国与伙伴,另一方面也是因为美国担心中国扩大的影响力会削弱美国的同盟关系,挑战美国在亚太地区的霸主地位。近年来,美国在亚太地区的同盟关系出现了紧密化、甚至“小多边化”的发展迹象,20156月《美日韩三边军事情报协定》、201512月的《日韩慰安妇协定》和20164月的美日韩联合反导试验,说明了在应对朝鲜问题上,军事同盟关系出现“三边化”的新动向。尽管短期内特朗普政府无力将亚太地区双边同盟扩大到类似亚洲版北约那样的多边同盟层面,但就中长期来看,美国把亚太地区的同盟体系和安全伙伴打造成为针对中国的“区域阵营”,以便尽可能地在热点议题上孤立中国,将是美国既定的战略和外交选择。

   第五,特朗普政府想要颠覆“一中政策”的可能性不大,但美台军事交流的层级会有实质性提升,华盛顿将增强对台湾的协防支持,进一步深化美台两军在指挥、管理、通讯、后勤等方面的一体化进程。2017年的《美国国防授权法》对提升美台军事交流层级做出了建议,2017年新年伊始,美、日、台三方军机就开始装备统一的空中识别系统。这一系列的新动向值得关注。美台军事交流与两军防务合作是“一中政策”中长期存在的“灰色地带”,直接涉及美国《与台湾关系法》同中美三项《公报》之间的冲突和争议。未来管控台海局势,中美谈判和签署《第四项公报》的重要性已不可忽视。但在美国日益重视中国从宣传舆论、到软实力传播,从“一带一路”再到所谓南海国际法规则等问题上,对中国越来越升级政治和战略戒心的特朗普政府来说,台湾问题出现中美新的《联合公报》的可能性不是很大。时不时地在美中关系中打打“台湾牌”,同样也是美国从政治上牵制中国的重要手段。(41)

   展望特朗政府的中国政策,中方需要沉住气,一定要保持战略定力。短期内最令人担忧的,还是特朗普究竟将推行什么样的对华经济和贸易政策。特朗普提名彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)担任白宫新设的国家贸易委员会主席,同时也提名莱特西泽(Robert Lighthizer)担任美国贸易谈判代表。前者是著名的“反华鹰派”(China Hawks),后者则是知名的中国批判者。尤其是纳瓦罗,在其著述中对中国的污蔑和指责全然不顾中美关系互利的基本事实。(42)提名他们担任特朗普贸易政策的掌门人,显然具有强烈的所谓实现特朗普竞选诺言——“遏制中国不公平的贸易政策”的含义。

   特朗普如果发起对中国的“贸易战”,肯定将会重创地区经济发展和美国自身的经济利益。从1979年中美建交以来,中美经济关系已经达到了前所未有的历史新高度。2015年,中美双边贸易额为5583亿美元,中国的对美贸易顺差更是达到了3650亿美元。(43)根据荣鼎咨询公司的报告,2016年中国企业在美国投资达到了创记录的456亿美元,是2015年的三倍。中国企业在美累积投资总额超过了1000亿美元,雇佣了超过10万人的美国员工。(44)但近年来,中美经贸与金融关系确实出现了争议尖锐化的趋势。中国一直在努力推动奥巴马政府同意签署《中美双边投资协定》(BIT),但未能如愿;美国在20161212日违背WTO承诺,拒绝承认中国市场经济体地位。双方在国内投资领域保护、减少贸易赤字等问题上的争议不断升级。美国指责中国对外资进入中国的限制越来越多,而中国企业在美国的投资也越来越受到美国投资委员会的刁难。特朗普上台之后,中国企业走进美国市场的步伐肯定将日益艰难。

   如果特朗普政府准备模仿上世纪80年代里根政府对付日本的那一套,宣布对中国产品以贸易倾销为名征收惩罚性关税,必然遭到中国的反击。2009年奥巴马政府宣布对中国进口轮胎实施报复性关税,中国马上给美国进口鸡肉加税。任何形式的中美“贸易战”事实上不会有利于美国,中国也可以将特朗普政府单方面的贸易惩罚性行动诉诸世界贸易组织。连美国分析家也认为,包括宣布中国是“汇率操纵国”在内的单方面的贸易制裁行动不仅招数有限,而且也必定遭到中国的“反报复”(45)。特朗普会宣布退出世界贸易组织吗?即便他有这想法,退约需要经过美国国会同意。美国国会几乎不可能批准美国退出它自己一手创立的世界贸易组织。

   美中两国目前是全球第一和第二大经济体,一旦特朗普政府置WTO规则于不顾、单方面发动对华“贸易战”,那么对于今天日趋放慢的全球经济增长局势也将带来沉重打击。目前,中国经济也正处在“稳中求进”的艰难调整期。特朗普政府的贸易政策背后究竟具有什么样的地缘政治考虑,未来白宫的中国经济和贸易政策究竟想要造就一个什么样的中国市场?这同样是一个非常值得研究的重大问题。上世纪80年代里根政府面对日本强大的经济发展势头对日本所采取的一系列惩罚性关税措施,沉重打击了日本的经济增长势头,日本随后遭遇了“十年停滞期”,美日经济差距不仅再也没有缩小,反而不断扩大。中美经贸关系,可能在未来要面对的不仅仅是美国口中的“公平贸易”问题,更可能是一个中国实力增长的历史性转折期。《财富》杂志明确地将中国经济增速放慢、英国脱欧和特朗普当选美国总统列为2016年全球最为典型的三大“黑天鹅”事件。美国对中国采取任何形式的“贸易战”只会增加未来全球经济再度陷入“大萧条”困境的机率。(46)

   特朗普政府上台后,在军事和战略上将会保持其亚太政策上的连续性,但在外交、政治和经济上,将会突出其亚太政策的调整性。华盛顿需要让世界了解它的新政策和新风格,尽可能地减少作为候任总统时“推特外交”所带来的混乱信息和挑衅性主张,实为美国新政府的当务之急。不管未来特朗普政府的亚洲政策将如何开局,最重要的是要有包括中国在内的主要区域内国家合作、沟通与磋商的决心和责任。20161114日,中国国家主席习近平在与特朗普通电话、祝贺他当选美国总统时再三强调的关键词,就是中美两国不管出现什么样的问题,必须要“坚持合作”和“发展合作”。(47)

   最令人担心的是,中美两国经济上的冲突和安全上的较量将会同时展开。两国经济、贸易和金融领域内的角力事实上更加关乎两国长期的战略能力。这也恰恰是“修昔底德陷阱”最后将“淘汰谁”的核心指标。(48)中短期内美中关系的管控将变得难以捉摸。过去40年来的大部分时间里,不管在任总统属于鹰派还是鸽派,美中关系始终处在稳定和可控的轨道上。然而,特朗普是一个政治新手,被一帮“白人、富人和军人”的核心政治顾问所包围,基本没有处理行政机构与立法机构关系的经验,对于美中关系的处理更是“有想法”、但“无历练”。他就任总统初期,很可能错误连连,在国内政策和外交事务两方面工作中都会形成夸张的“学习曲线”。(49)问题是,中美关系能允许特朗普“试错”吗?今天的中美关系,总的来看,既强大、又脆弱。事实上,两国关系是无法接受在一些核心利益和原则问题上“试错”的。但两国关系在特朗普政府时期可以有一个“磨合期”和“适应期”。中国需要做好准备的,不仅是要了解和掌握特朗普的风格、特点和政策上很可能出现的随意性和不连续性,更重要的是,面对今天中美关系在亚太格局中已经深化了的战略竞争关系,同样必须做好转圜、调整但同时又要咬牙坚持下去的准备。应对特朗普政府,中国必须做好“最坏的打算”,那就是中美关系或许会同时在经济和安全两条战线都出现高烈度的冲突。避免经济关系的恶化反过来波及地缘政治关系,进而导致地缘政治对抗新的升级,应当是我们处理当前和未来一段时间内的中美关系之当务之急。在美国新政府即将上台之际,亚太地区的稳定、繁荣与和平以及两国人民的福祉从来没有象今天这样,有赖于两国领袖和政府承担起共同的责任。

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2017年10月31日 09:45
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作为“关键少数”的欧洲社会党