学术争鸣 理论研究

李小云:把深度性贫困的治理作为精准扶贫的重中之重

杨秦霞

2017年04月24日 12:00

李小云
光明网

作者:中国国际发展研究网络主席、中国农业大学人文与发展学院教授 李小云

  国务院副总理汪洋近日在四川藏区调研脱贫攻坚工作。他强调,藏区等深度贫困地区是脱贫攻坚的重点、难点和关键点。要认真贯彻落实习近平总书记新时期扶贫开发重要战略思想,坚持稳中求进工作总基调,加大攻坚力度,用“绣花”的功夫深化精准扶贫精准脱贫,真抓实干、求真务实,坚决打赢深度贫困地区脱贫攻坚战。

  当前的农村贫困主要表现在深度性的贫困和转型贫困两个方面,虽然两者之间互为关联,同属发展不均衡在不同层面的体现,但深度性贫困属于多维度贫困的长期沉淀,其致贫原因远比转型性贫困更为复杂,脱贫难度很大。与分散性的个体贫困为主要特点的转型性贫困不同的是,深度性贫困主要表现在不同规模的、群体性的福利缺失。这种整体性表现在整个村庄甚至更大范围内大部分群体的贫困状态,并且往往与整个地区的经济社会发展的落后相联系。因此,在脱贫攻坚的最后阶段,需要聚焦深度性贫困问题,确保中央2020年全面脱贫的目标的顺利实现。

  第一,“现代性伦理”的缺失。深度性贫困地区主要分布在边远的山区和少数民族地区,很多地区甚至是自然条件并非十分恶劣的地区。这些地区也长期得到了很多的支持,但却呈现出外部文化视角的所谓“懒、散、慢”“等、靠、要”等贫困文化特征。但值得注意的是,针对这些地区的扶贫,忽视了这些地区的贫困群体在文化上与商业性的现代致富伦理的断裂,通过简单的基于现代性视角的说教并不能解决问题。这是因为他们长期以来与其自身的自然环境建立起了以相对低物质供给为特征的经济社会文化的生存性均衡,表现出很大程度上的“现代性伦理”缺失。由于主流扶贫理念缺乏对接这些贫困群体的文化要素,因此在施以以物质供给为特征的扶贫支持时会直接导致简单的给予-获取的扶贫悖论。而如希望将物质性的支持转变为可持续性的脱贫资源,则依赖于这些群体的生存伦理逐渐与现代的致富伦理相接轨,但是这一工作的难度很大。长期看,需要从依靠教育阻断贫困文化的代际传递上开始;短期来看,需要在扶贫中探索能与这些群体产生对接的文化要素。但是这往往又会导致这些群体社会秩序的紊乱和文化多样性的损失,这在很多发达国家都是难题。比如,东南亚地区马来人的贫困治理和北美及拉美土著人的贫困治理困境就是典型的例子。

第二,“经济性贫困陷阱”。深度性贫困的重要特点是贫困人口的收入长期处于只能支付基本生存的水平,无法支付改善居住条件、教育、卫生和文化生活的需要。由于其生存性文化的制约,他们无法像发达地区的群体那样将自己的资源有效地转化为增加收入的资产,他们的很多资源收益大多都被外部市场力量所捕获。他们的收入有很多被各种新型消费所消解。在一个深度贫困村里,一个年轻人一年的可支配收入不过5000-6000元,但手机和香烟两项的人均消费竟然达到每年3000到4000元之间。长期以来不断提供的扶贫支持的强度不足于为他们创造越过收入性贫困陷阱的条件,如在很多地区扶贫到户的措施是每户10只鸭,5头猪等,这些鸭和猪即使都成活,一年下来的收入扣去成本并没有很多,所以很多农民索性卖掉变现。突破贫困人口收入瓶颈的关键是要探索、挖掘能为他们产生高强度收入增长的机会,并为实现这个机会创造条件,这就需要精细化的扶贫创新。目前针对这些地区的扶贫工作大多还是常规性的扶持,缺少真正意义上的在最后一公里的“绣花”,也就是说针对这些群体的扶贫创新供给严重不足。应该认识到这不是仅仅靠干部和帮扶单位做到位就可以解决的问题,国家需要尽快出台相应政策鼓励科研机构、大专院校和社会公益组织展开类似科技攻关的专业性的研究创新,等等。

  第三,“公共物品”供给失衡。精准扶贫比以往任何一个扶贫计划的投入和细化程度都要大得多,中央的重视程度、政府的财政以及行政资源的投入更是前所未有。但是,针对深度性贫困地区的各类“公共物品”的供给则呈现很多失衡。首先,低保资源在深度性贫困地区的运行问题很多。与一般地区相比,深度性贫困地区农村社会分化程度低,群体之间福利缺失的差异很小。按照比例下达到村庄的低保名额的分配很难达成一致,在很多地区只能变相为“轮流的福利分配”。另一方面, 低保在这种情况下被进一步碎片化为A、B、C三类,虽然迎合了覆盖面,但却使得低保效益外溢,降低了平均救助水平,影响了对于最需要群体的兜底作用。其次,深度性贫困地区的非竞争性公共物品的供给严重不足。这一方面直接构成了深度性贫困的多维度要素,同时,贫困群体为了获得这些物品的成本很高,极大地消解了他们有限的收入。深度性贫困的村庄远离中心乡镇,购物、小孩上学、就医等都要支付比一般地区更高的成本。比如,几百人甚至千人的村庄没有幼儿园,没有医疗,没有学校,也没有基本的商业设施,甚至很多道路还是土路,雨季雪季无法出行。与很多转型性贫困不同的是,深度性贫困地区和村庄的人口流动很少,很多上过学的年轻人由于文化等方面的原因都会回到村庄。增大对深度性贫困地区非竞争性公共物品投入不会造成公共资源的浪费,相反则会为这些地区的脱贫提供物质的条件,这样的投入扶贫效益十分显著。更为重要的是,非竞争性公共物品的建设和维护,一方面会有效地利用村庄原有社会秩序规则,另一方面也会松动原有的与现代发展有距离的文化伦理,形成与现代发展伦理的对接点。因此,对于解决深度性贫困问题而言,应该优先提供非竞争性的公共物品,通过“输血”为“造血”创造条件。

  第四,“现代市场机制”下的扶贫效益漏出。深度性贫困群体无论从文化能力上还是经济能力,以及获得市场信息方面都处于劣势。现行扶贫措施多采用以外部市场主体带动产业开发的路径。但是主要的问题是,在不对等的权利博弈过程中,这些群体往往处于劣势。由于以农业为主以的资源性开发本身的利润就不高,以不同形式运行的市场产业模式虽然能提高农民的收入,但是农民在价值链中的分配份额很低。现代的市场运行模式,如公司加农户,合作社等,往往会不同程度地演化为强势群体获益的组织形式。深度性贫困地区和村庄往往很难找到所谓的致富能人和带头人。利益代表的缺失使得市场机制下的扶贫效益产生很大的漏出。云南南部山区在过去十多年的香蕉产业的开发成就了大量的香蕉老板,但是当地农民几乎没有因为香蕉而致富。相比之下,橡胶和甘蔗的种植则更加有利于农民直接收益,其原因主要在于农民-市场的直接对接,虽然价格年度都有波动,但是几乎没有中间的盘剥。很显然,亲贫性产业开发机制的创新不足已经严重阻碍深度性贫困地区依托自己的资源致富。对于深度性贫困地区而言,鼓励社会企业的介入是一个有效的路径,通过社会企业带动和培养穷人企业家帮助深度性贫困地区脱贫。

  第五,深度性贫困治理需要综合治理。深度性贫困是长期沉淀的多维度的福利缺失的状态。这样的福利缺失不可能在短期内通过常规的扶贫加以缓解。首先,贫困文化不可能在短期内消失,也很难通过一般的教育来消除。因此,在深度性贫困地区和村庄建立学前教育和儿童营养计划最为重要。同时也要认识到深度性贫困地区的教育资源的质量远远落后于其他地区。即使有大量的投入,如不解决以教师为主体的教育质量问题,这些地区将会演化为“教育致病”区。目前,志愿支教计划是可行的方案,动员社会组织支教应该成为精准扶贫的重要措施。其次,应该在深度贫困的村庄建立医疗服务中心。在每个边远山区、村都应配备乡村医务员,鼓励志愿人员不定期展开医疗服务。由于治理深度性贫困的难度很大,如果没有超常规的措施,极有可能拖中央2020年全面脱贫目标的后腿。所以三,应该把深度性贫困的治理作为精准扶贫的重中之重。尽管目前针对深度性贫困地区的扶贫投入力度已经很大了,但是缺乏综合治理的框架。建议设立深度性贫困综合治理计划,整合各种资源,集中投入非竞争性的公共资源,弥补这些地区在这些方面的福利缺失,同时通过发育亲贫性市场机制带动贫困群体提高收入。

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2017年04月24日 05:21
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