学术争鸣 理论研究

着力增强政府投资对全社会投资的带动作用

杨秦霞

2023年08月31日 01:43

张立群
经济参考报

7月底召开的中共中央政治局会议指出,今年以来国民经济持续恢复、总体回升向好,高质量发展扎实推进,产业升级厚积薄发,为实现全年经济社会发展目标打下了良好基础。同时指出,当前经济运行面临新的困难挑战,主要是国内需求不足,一些企业经营困难,重点领域风险隐患较多,外部环境复杂严峻。扩大国内需求要更好发挥政府投资带动作用,提高政府投资效益,规范政府投资行为,激发社会投资活力,实现经济质的有效提升和量的合理增长。

必须找准扩大需求的发力点

今年以来,随着疫情防控较快平稳转段,线下消费活动较快恢复。也要看到,消费持续恢复的基础还不牢固;主要是居民钱袋子尚不充盈,就业和收入预期尚待改善。同时,投资和出口增速都有所降低。综合研判,需求收缩问题仍较突出。

当前世界经济面临生产不振、物价高企等复杂局面。围绕治理通胀的货币紧缩政策,在抑制需求的同时,也引起金融链条薄弱环节暴露出越来越多的风险。总体看,世界经济衰退的迹象日趋明显。复杂严峻的外部环境挤压了我国扩大出口的空间,出口增长的不稳定、不确定性有所加大。在全力稳定出口的同时,必须把扩大内需作为扩大需求的主要着力点。

扩大内需,关键取决于国内消费和投资主体的相关意愿与能力。目前看,居民消费有意愿但缺少相应的能力;企业投资有能力但缺少相应的意愿。具体分析,随着疫情防控平稳转段,居民各方面消费意愿比较旺盛。同时,受多重因素影响,就业与收入增长压力加大,严重影响居民的消费支出能力。因此,当前扩大消费的主要着力点应放到扩大就业和增加居民收入上面。企业,特别是广大中小企业是扩大就业的主力军,当务之急是使这些经营主体普遍恢复生机与活力。但是,企业当前生产和投资总体处于比较谨慎的状态,其对就业的支持能力受到较大削弱。具体分析,在减税降费力度不断加大,货币政策围绕稳增长持续精准发力的宏观环境中,企业恢复生产、启动项目投资的融资条件虽然总体较为宽松,但由于缺少在手订单,对未来市场前景不乐观,企业恢复生产和扩大投资的愿望不足。

以上分析表明,当前居民和企业这两个主体,缺少扩大需求的能力或者愿望,因此,扩大内需,必须发挥好政府投资的关键作用。政府投资主要是关系整体和长远利益的领域,可以克服市场需求收缩的制约。国内外实践都表明,面对需求收缩,必须发挥政府投资在扩大需求方面的作用。

政府在基础设施和公共服务设施建设方面承担着重大职责

改革开放以来,我国的经济活动和相关的要素资源配置越来越多地由市场决定,由此显著增强了经济活力,提高了资源配置效率。同时要看到,有一类要素资源配置是以大我,以全体社会成员的整体和长远利益为目标,其对经济发展和民生改善也非常重要、不可缺少,主要包括基础设施和公共服务(教育、医疗卫生等)设施体系。例如,交通、能源、水利等网络型基础设施体系,信息、科技、物流等产业升级基础设施,支持城市群一体化发展的城市基础设施、公共服务设施体系,城市地下综合管廊体系、城市防洪排涝、污水和垃圾收集处理体系,农田水利设施,高标准农田体系等,都属于这个范畴。

市场对经济活动的引导主要依靠价格变化,市场引导的投资项目,则以项目投资能否按期回收,有无经济效益为准。但基础设施和公共服务设施体系,大多是基于整体和长远利益,以项目给国土空间开发保护、生产力布局和国家重大战略,给全体人民生活需要所提供的整体和长远的综合效益以及总体的使用价值为目标。这些项目开发建设的中短期经济效益,投资回报率很多不达标,因此难以主要依靠市场引导。但这些项目高标准、高质量、适度超前的规划建设,对全面建设社会主义现代化强国,对我国人民长远的美好生活需求实现至关重要,因此必须发挥好政府配置资源的作用。

实践中,在基础设施等公共产品建设方面,包括西方发达国家也需要依靠政府力量。但在大市场、小政府的制度模式下,其基础设施和公共服务体系建设相对比较迟缓。我国是社会主义国家,政府在事关全体人民整体和长远利益方面,承担着重大职责。中国政府有足够的能力组织各方面资源,高起点、高标准、高质量,适度超前地推进好现代化基础设施和公共服务体系建设。这一活动在当前恰恰可以起到政府投资带动全社会投资的关键作用。

中国基础设施和公共服务体系实现历史性跨越

中国能够发展成为世界第二大经济体,与持续大规模的投资建设活动有着密切关联。根据2003年至2019年基础设施投资与全社会固定资产投资数据,基础设施投资占全社会固定资产投资的四分之一强,平均比重达26.4%。2022年中国全社会固定资产投资约58万亿元,按此比重推算,当年基础设施投资额约15.3万亿元,规模超过房地产投资额(13.3万亿元)。

需要注意的是,改革开放以来的基础设施、公共服务设施建设,总体是补课型,基本特征是项目建设跟着最紧迫需要走。在财政分灶吃饭的模式下,各地方、各城市在推进项目建设过程中基本是各自为政,基础设施、公共服务设施体系的协调性、均衡性、可持续性等都存在明显短板和弱项。面向第二个百年,与全面建设社会主义现代化强国目标对照,从现在开始的基础设施投资重点要从解决“有没有”向解决“好不好”转变。要在高标准保障未来现代化城乡体系、产业体系、生态环保体系、国防安全体系、人口分布体系等方面,全面达到世界领先水平。为此,必须基于全面建设社会主义现代化强国科学规划好建设蓝图,尽快开启基础设施、公共服务设施体系高标准系统建设的伟大工程,并久久为功地坚持下去。据此估算,当前和未来的基础设施投资规模将明显扩大,对企业和全社会投资的带动作用将显著增强。

着力增强政府投资对全社会投资的带动作用

当前,在收入和预期等综合因素制约下,企业、居民的投资消费活动有待进一步活跃,必须尽快加大政府投资力度,强有力带动需求恢复。值得注意的是,反映政府投资的基础设施投资,今年以来其增速也呈现下降态势,累计同比增长率从1至2月的9%,降到1至7月的6.8%。这表明去年开始启动的全面加强基础设施建设的重大战略工程,其推进过程仍存在短板和障碍。

针对需求侧面临的严峻形势,必须采取果断措施,显著加大政府基础设施投资力度。

第一,进一步加大规划工作力度。既往的基础设施投资主要是紧迫需求引导,现在的基础设施投资需要转向规划引导。要围绕中华民族伟大复兴,统筹安排,科学规划好国土空间布局,城乡布局,产业布局,生态环保布局和人口布局等各个方面的规划,据此做好网络型基础设施,支持城市群一体化发展的各类基础设施,高标准农田相关的基础设施等各类基础设施体系、公共服务设施体系的规划。规划要特别注重前瞻性,注重长远的国际领先性。依靠规划工作的支持,显著增加重大建设项目储备,支持基础设施投资建设规模明显扩大。

第二,进一步加强建设资金的保障力度。去年以来,围绕全面加强基础设施建设,确定了资金跟着项目走的原则,通过发行地方政府专项债、政策性金融等多种举措,有效支持了基础设施建设所需资金。同时也要看到,专项债属财政资本账户下发债,对基建项目的投资回报率有较强要求,缺少中近期投资回报的项目,难以获得相应财政资金支持。当前地方财政普遍比较困难,也在较大程度上制约了其筹集资金的能力。要着力解决这些资金制约问题,可考虑较大规模发行一般债,包括特别国债,有效增加事关全局和长远利益的重大基础设施项目建设所需资金。对地方财政实行两本账,基础设施投资所需资金单独列收列支,防止地方财政困难影响基建项目筹资能力。

第三,进一步完善基础设施建设项目评价体系。基于对基础设施、公共服务设施建设目标的认知,要针对不同项目确定经济效益、社会效益、当前效益、长远效益等多个方面评价指标的合理组合比例,准确评价基础设施项目的建设投资效果。要特别重视项目建设进程的阶段性评价,使每一个阶段的建设工作都能够得到合理准确评定。要突出工程建设的质量标准,突出好不好的时代要求。要结合建筑业运行机制改革,通过总设计师负总责等方式,不断完善项目建设的责任约束。

要尽快抓好相关工作的落实,全面加快基础设施体系建设步伐,显著扩大基础设施投资规模,显著增加基础设施项目建设给企业的订单数量,进而带动企业生产和投资加快恢复,使就业和居民收入形势逐步好转,使需求收缩尽快转向需求回暖,最终实现经济质的有效提升和量的合理增长。

作者:张立群(国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员)

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2023年08月31日 09:44
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“藏粮于地”是端牢饭碗的根本