建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制
杨秦霞
2024年09月27日 01:35
张新平
中国教育报“建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”，是党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）在论及深化教育综合改革时提出的一项重要任务。人口因素是影响国家社会进步和教育发展的先行条件，教育研究者需要从教育和人口的关系角度展开探讨和落实。
关于人口变化及其相关的教育发展问题，《决定》指出：“健全人口发展支持和服务体系。以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展。”同时强调，“把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走”，着力“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”。综观这些论述，对于“建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”的意涵、意义，可从三方面来理解。
一是深究人口变化的意涵。
人口变化是一个族群概念，其下包含了若干个子概念，诸如人口结构变化、人口流动变化、人口素养变化、人口观念（文化）变化、人口政策变化等。同时，人口变化既指数量上的变化，也指质量上的变化。比如，常被谈及的人口结构变化和人口流动变化，多被赋予更明显的数量意义，而人口素养变化、人口观念（文化）变化则蕴含着更多的质量意义。至于人口政策变化，通常交织着数量和质量的双重意涵，表现出一定的复杂性。需要注意的是，要区分人口变化与人口结构的不同。人口结构中的适龄儿童人口变化会对学校教育特别是义务教育产生直接影响，人口结构变化已成为办学管理者的首要关注因子，将人口变化同人口结构变化画等号难免以偏概全。
学校教育若要与人口变化有效衔接，就一定要拓展其对人口变化问题的理解。从人口结构的角度看，新时代的学校教育除要持续提升适龄儿童的教育质量外，也有责任适度关注劳动适龄人口、老龄人口的变化和相关的教育需求变化。此外，从人口变化这个族群概念出发，将人口流动变化、人口素养变化、人口观念（文化）变化、人口政策变化等问题并置并予以前瞻性研究也很有必要。这对拓展基本公共教育服务的对象范围、扎实转变教育行政管理职能亦有助推作用。
二是把握基本公共教育服务的本质。
基本公共教育服务必须为社会民众提供公平高效的教育类服务，它是公共教育服务中最基础、最核心和最重要的方面，构成了基本公共服务的重要部分。对基本公共教育服务的内容认定和组织实施，关系着每个学生和家庭的切身利益，具有广泛的社会关注度和政治影响力。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》（以下简称《意见》）指出，要“以公益普惠和优质均衡为基本方向，全面提高基本公共教育服务水平”，“要把构建优质均衡的基本公共教育服务体系作为实现共同富裕的一项重大民生工程，列入党委和政府重要议事日程”。
今天基本公共教育服务常以任务清单的方式向社会发布，这种做法体现了现代公共行政的公开、公正和进步，展现了教育行政部门向社会公众的主动承诺和对民众参与教育领导管理的重视。基本公共教育服务的内容和范围并不是固定不变的，标准化的基本公共教育服务也要随着时代发展变化，而不断地调整、修订、充实和完善。需要强调的是，包括教育行政部门在内的各级政府在供给配置基本公共教育服务的过程中，扮演着关键角色，发挥着主导作用。正如《意见》所指出的，要“坚持政府主责”，要“坚持优先保障，在经济社会发展规划、财政资金投入、公共资源配置等方面优先保障基本公共教育服务”。基本公共教育服务的供给配置既要突出普惠性、均等性，也要让社会民众形成具体的获得感，凸显供给配置的可感可及性。
此外，各级教育行政部门在履职尽责的过程中，还要掌握好方向性、原则性与务实性、灵活性之间的平衡。譬如，高层教育行政部门在推动基本公共教育服务实现的过程中，既要站位高视野广，也要防止因不了解基层导致工作流于形式的问题。相应地，基层教育行政部门在负责基本公共教育服务落地的过程中，既要勇于吃苦、不怕麻烦、务实勤干，也要防止陷入具体事务而缺乏干事激情的弊端。
三是审思同人口变化相协调的基本公共教育服务供给类型模式。
在如何建设同人口变化相协调的基本公共教育服务供给这个问题上，至少存在两种不同的模式，一种是适应模式，另一种是促进模式。适应模式，顾名思义是将基本公共教育服务供给的着力点放到适应人口变化的方向。譬如，教育者习惯于从人口结构变化的走向来探寻基本公共教育服务的任务变化，就是一种适应模式的反映。一些地方教育行政部门偏好从区域人口的流入或流出趋势来谋划公共教育服务的转向变革，这也是适应模式的一种具体表现。与适应模式不同，促进模式的根本点在于试图以优质的基本公共教育服务来引导、推动实现理想的人口变化。譬如，构建丰富多样的基本公共教育服务，积极影响和培育民众的人口观念，形成向上的人口文化，这就是促进模式的一种独特贡献。又如，通过提供指向于全生命周期的基本公共教育服务，有力改善全人群的素养基础，从而为强国建设、民族复兴提供人才、智识支撑，这是促进模式的一种主动作为表达。一般而言，适应模式的运行质量受制于所提供服务的品质高低，而促进模式的运行质量则取决于创新意向的强弱高低。
促进模式对担负基本公共教育服务主体责任的教育行政部门提出了更高的要求，教育行政主管部门既要尽力而为、量力而行，又要增强发展变革意识和提升创新治理能力，要能依据时代的发展适时地扩展其职能，以便更加积极主动地和富有前瞻性地履行职责要求。譬如，面对老龄化和少子化的发展趋势，教育行政部门很有必要确立“大教育服务”的意识观念，要在持续抓好基础教育这个重点工作的基础上，拓宽教育行政的服务范围，及时将教育服务对象向幼儿和老龄人口两端延伸。教育行政部门对于基于标准化发展起来的基本公共教育服务任务清单，应持开放态度，这样才能更好地履职尽责，才能创造性地开展工作，才能更加有力地发挥公共教育行政的作用。
从某种意义上说，适应模式和促进模式也是彼此关联的。教育行政部门作为推进基本公共教育服务的主体力量，只有廓清了这两种模式的异同，处理好适应与促进的关系，同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制才可能切实有效地建构起来。
（本文系2020年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“教育高质量发展评价指标体系研究”[20JZD053]成果）
作者：张新平（南京师范大学教科院教育领导与管理研究所所长、教授、博士生导师）
]]> 2024年09月27日 09:37