推进城乡融合发展的重点任务
杨秦霞
2025年05月08日 01:14
丁茂战
光明日报坚持城乡融合发展，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，着力构建城乡融合发展新格局，是推进中国式现代化的必然要求。习近平总书记强调：“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路。”推进城乡融合发展，不仅是解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题的关键举措，更是推动经济社会高质量发展、实现全体人民共同富裕的必然选择。
1.实施新一轮农业转移人口市民化行动
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农业转移人口市民化工作。习近平总书记指出，“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”“从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题”。加快农业转移人口市民化，就是让能进城愿进城的人，更快更好融入城市。《乡村全面振兴规划（2024-2027年）》明确提出“实施新一轮农业转移人口市民化行动”，这一行动是促进城乡要素自由流动的关键举措，对推动城乡公共服务均等化、缩小城乡差距、实现城乡融合发展具有重要作用。
深化户籍制度改革。户籍人口城镇化率直接反映城镇化的程度。推进以人为核心的新型城镇化，户籍制度改革是关键。在推进城乡融合发展的进程中，除个别超大城市外，放开放宽落户限制成为关键举措。为此，应全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件，简化落户手续；完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制，使积分落户更加公平、合理、灵活。完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，提高户籍登记、迁移便利度。实施这些改革措施，就是要为农业转移人口提供更加公平的落户机会，促进人口的合理流动。
增加基本公共服务供给。在城乡融合发展的大背景下，推动公共服务随人走是实现基本公共服务均等化的关键。应增加常住人口可享有的基本公共服务项目，将更多与民生密切相关的服务纳入其中。按照常住人口规模优化基本公共服务设施布局，根据不同区域的人口密度和需求特点，合理规划学校、医院、养老机构等设施。在人口密集的新城区，加大学校和医院的建设力度；在老龄化程度较高的社区，增加养老服务设施。推进居住证与身份证功能衔接，使居住证承载更多的公共服务功能。健全以居民身份证号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制，稳步实现基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口。
保障进城农民土地权益。土地是农民的重要财产，也是他们的生活保障。在推进农业转移人口市民化过程中，要保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出上述权益作为农民进城落户的条件。规范开展农村不动产确权登记颁证工作，明确土地和房屋的产权归属，为农民的土地权益提供法律保障。探索建立自愿有偿退出的办法，对于那些已经在城市稳定就业和生活，且有意愿退出土地权益的农民，给予合理的补偿。可以通过土地流转市场，将土地承包权流转给其他经营主体，让农民获得相应的租金收益；对于宅基地，可以由村集体按照市场评估价格进行回购，或者通过宅基地整治，将节余的宅基地指标进行交易，让农民得益。建立健全土地权益退出的监管机制，确保补偿标准合理、程序规范，保障农民的合法权益不受侵害。
2.构建城乡统一的资源要素市场
中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》指出，“打造统一的要素和资源市场”，这对于促进城乡融合发展具有重要意义。
统一城乡建设用地市场。统筹增量与存量建设用地。省级政府部门在制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标，保障乡村重点产业和项目用地。积极盘活城市存量土地和低效用地，通过城市更新、产业园区改造等方式，提高土地利用效率。完善城乡建设用地增减挂钩政策，通过将农村闲置的建设用地复垦为耕地，获得的建设用地指标在城乡之间调剂使用，增强土地管理的灵活性。必须规范有序稳妥开展城乡建设用地增减挂钩，确保腾退的建设用地指标可纳入土地利用年度计划，实现土地资源的合理配置。
推动人才、技术下乡。乡村振兴靠人才、靠资源。要广开引进人才渠道，引导人才、技术等要素规范有序向乡村流动。强化校地企合作，充分发挥高校、科研院所专家人才资源优势，通过选派科技副县长、科技镇长等方式，推动科技、信息、资金、管理等要素向乡村汇聚。注重促进乡村本土人才回流，以乡情亲情为纽带，鼓励引导在外科技人才、大学毕业生、优秀企业家等返乡就业创业，为家乡发展注入新动力。搭建平台成就人才，注重搭建创业平台，引导高校、科研院所在基层设立分支机构，与地方优势企业共建产业研究院、创新实验室等，以产业需求为导向确定研究项目，推动科技成果转化；注重搭建服务平台，发挥专家人才的智力优势，常态化开展送科技下乡、专家田间行、乡村振兴大讲堂等活动，把新模式、新技术、新品种送到田间地头、厂房车间，帮助解决实际困难；搭建“互联网+技术推广+问题答疑”服务平台，方便基层及时接收优质技术服务。
3.把县域作为统筹城乡发展的关键环节
习近平总书记强调，“要顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构”。县域作为连接城市与乡村的关键纽带，是实现城乡公共服务均等化、推动产业协同集聚发展的关键环节，对促进城乡融合发展起着不可替代的重要作用。
促进城乡公共服务均等化。县域是城乡融合的关键节点，政府在规划层面应打破以往城乡分割的规划模式，将城镇与乡村视为一个有机整体进行统筹规划。根据人口分布、产业布局等因素，统一规划交通、供水、供电等基础设施。加大对农村地区的投入力度，补齐农村基础设施和公共服务的短板。加大对农村学校的资金投入，改善教学设施，提高教师待遇，吸引优秀教师到农村任教。通过实施城乡学校结对帮扶计划，提升农村学校的教育质量。加强农村医疗卫生机构建设，完善医疗设备配置，提高医疗服务水平。建立城乡医疗联合体，实现人才、技术、管理等资源的共享，让农村居民能够享受到与城市居民同等水平的医疗服务。
把乡镇打造成为乡村治理中心、农村服务中心和乡村经济中心。强化乡镇政府的社会管理职能，加强社会治安综合治理，维护农村社会稳定。建立健全矛盾纠纷调解机制，及时化解农村各类矛盾纠纷，做到小事不出村、大事不出镇。完善乡镇公共服务设施，提高公共服务水平。推动“最多跑一次”改革向乡镇延伸，建立综合便民服务平台，实现政务服务一站式办理。积极支持农产品批发市场、加工流通企业向镇域集聚，形成“加工在镇、基地在村、增收在户”的产业发展格局。发展农资供应、土地托管、统防统治等生产性服务业，以及餐饮休闲、物流配送、养老托幼等生活性服务业，为农村居民提供更多就业机会和生活便利。
推动县域产业协同集聚发展。县域产业协同集聚发展是实现城乡融合发展的重要支撑。以现代种养业和农产品加工业为基础，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系。在县城，建设农产品加工园区，吸引大型农产品加工企业入驻，打造农产品加工产业集群。利用县城的交通、物流、人才等优势，发展农产品精深加工，提高农产品的附加值。在小城镇，结合本地资源优势和产业基础发展特色产业。一些具有自然风光和历史文化资源的小城镇，发展乡村旅游、休闲农业等产业；一些传统的农业大镇，发展农产品初加工、农资生产等产业。发挥各类产业园区的带动作用，引导县域产业集聚发展。完善产业园区的基础设施和配套服务，制定优惠政策，吸引企业入驻。加强产业园区与周边农村的产业对接，带动农村产业发展和农民增收。
作者：丁茂战（东南大学中国特色社会主义发展研究院首席专家、江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）