我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期
杨秦霞
2025年09月04日 01:27
张合成
学习时报中央城市工作会议系统总结了城镇化战略实施取得的巨大成就，历史性地作出“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期”的科学判断。这个重大判断体现了城镇化从“物”到“人”的价值导向、重塑从“分割”到“融合”的城乡关系、优化从“土地依赖”到“创新驱动”的经济逻辑，是中国式城镇化理论的重大创新，是新型工农城乡关系的格局擘画，为新阶段新征程城镇化与乡村振兴确立历史方位、发展路径、政策导向提供了根本遵循。
科学把握城镇化从快速增长期到稳定发展期的历史进程
城镇化进程中，快速增长期与稳定发展期的差异体现在：前者以高速突破为标志，后者以平稳成熟为特征，且不同国家因发展路径差异，两个阶段的表现形态也呈现出独特性。习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。从世界各国现代化历史看，有的国家没有处理好工农关系、城乡关系，农业发展跟不上，农村发展跟不上，农产品供应不足，不能有效吸纳农村劳动力，大量失业农民涌向城市贫民窟，乡村和乡村经济走向凋敝，工业化和城镇化走入困境，甚至造成社会动荡，最终陷入“中等收入陷阱”。
在工业革命影响下，城镇化产生巨大的积极效应，彻底改变了传统农业社会的形态。在经济领域，形成了经济活动地域分工，提高了人类生产效率；在社会领域，人口集聚形成了城市生活方式，提高了人类生活水平；在思想领域，城市文明的扩散，促进了人类文明进步。城镇化在给人类带来积极效应的同时，人口快速集中也造成城镇生态环境压力增加、交通拥挤、住房紧张、土地资源供给短缺、乡村凋敝等问题。英美国家在工业化之前都曾开展农业革命，促使农业劳动力向工业部门和城镇转移，工业化基本实现后通过工业反哺农业，又实施第二次农业革命。而拉美国家的快速城市化速度超过工业化发展水平，农村移民大规模且无序地涌入城市，不仅造成了城市化过程的混乱，也导致农业停滞、乡村衰落。在农业相对停滞的基础上所进行的城市化不仅使农村日益贫困，也导致城市的贫困和危机，阻碍了城乡关系的协调发展。目前，发达国家城镇化已进入稳定成熟阶段，拉美国家则陷入“中等收入陷阱”。其发展特征充分说明，良好的工农城乡关系是决定国家社会经济能否稳定发展的重要保障。
党的十八大以来，我国新型城镇化规划建设治理水平、宜业宜居水平、历史文化保护传承水平、生态环境质量大幅提升。2012至2024年，常住人口城镇化率从52.57%跃升至67%。研究表明，城镇化率每提高1个百分点，可带动GDP增长约1.5——2个百分点，并新增超千万个就业岗位，城镇化进程已成为我国社会经济高速增长与结构转型的核心驱动力。回溯发展历程，改革开放后我国城镇化可分为三个阶段：1978——1995年为起步发展阶段，城镇化率从17.92%增长至29.04%；1995——2020年是快速增长阶段，城镇化率从29.04%增长至63.89%；“十四五”时期，城镇化率增速有所放缓。2024年印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，预计经过5年的努力，我国常住人口城镇化率将提升至接近70%。我国城镇化率发展仍然有较大提升空间。值得注意的是，我国城镇化发展已趋向平缓，发展模式从规模扩张转向质量提升，发展重心从加快速度转向稳定发展。深入实施以人为本的新型城镇化战略，坚持以质量为导向，才能切实解决发展不平衡不充分的城乡问题，真正实现以人为本引导人口流动转移，构建工农互促、城乡共荣的新型发展格局。
科学监测导致城镇化速度与质量失衡的影响因素
习近平总书记指出：“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。”城乡发展的结构性失衡不仅阻碍了全体人民共同富裕，更制约着农村民主法治建设、社会公平正义维护以及生态价值实现等深层次发展需求。城镇化转向稳定发展期，将不再追求城镇化率的单纯提升，而是聚焦城镇化的质量优化，消除导致城镇化速度与质量失衡的经济社会因素，从根本上解决快速增长阶段的粗放式问题。当前及“十五五”时期需要关注“五个叠加”。
城市虹吸效应与快速城镇化叠加。大城市显著的虹吸效应导致大量农村青壮年劳动力离开乡村，前往城镇地区的非农产业部门就业。第七次全国人口普查数据显示，农村60岁以上人口占比达23.81%，比城镇高出7.99个百分点。目前生活在农村的老年人可能成为“最后一辈农民”。与此同时，一些进城农民难以获得稳定工作，被城市边缘化，成为“半城市化”群体。拉美国家城镇化问题源于大量农村人口快速涌入城市，而城市产业不健全，城市居住、基础设施、公共服务配套跟不上人口增长的速度，最终导致“贫民窟”涌现。尽管我国的产业体系、服务配套和农业基础较拉美国家更为完善，但过快的城市人口增长仍然容易引发农地撂荒、城市产业发展滞后、配套不足等问题，造成城乡关系的畸形发展。
产业“脱村向城”与农民进城务工就业叠加。一二三、农牧渔、粮经饲、上下游等产业间相割裂，导致资源的错配与浪费。片面追求农业和乡村产业组织的规模化，抬高农民参与乡村产业发展的门槛，加速小农户与农业农村发展脱轨；而片面追求行业规模扩张和数量增长，则加剧乡村产业的同质竞争和产能过剩问题。城市工业与乡村农业缺乏深度融合，导致乡村产业附加值低，客观上加剧产业要素“脱村向城”态势。城乡就业单向推进，劳动要素向城市流动。城市就业容量和资源禀赋对人才形成强大吸引力，容易形成“强者愈强、弱者愈弱”的马太效应，中小城市与乡村面临较为严重的人才流失问题。
国内外农产品价格倒挂与国内价格持续走低叠加。国外农产品低廉的价格造成国内进口农产品增长，2024年我国粮食进口规模达1.58亿吨，处于较高水平。低价输入的农产品，挤压国内农业市场，促使农产品价格持续走低，一定程度上冲击了农民种粮积极性。2023年，农产品生产者价格指数同比下降2.3%。农产品价格波动将直接影响两大群体，价格过低挫伤农民生产积极性，价格过高则加重居民生活负担，正所谓“谷贱伤农、谷贵伤民”。
农民社保欠账多与服务支出多叠加。农村居民养老金水平远低于城镇职工，农村居民平均养老金仅为城镇职工的6%。2012至2024年，城镇居民人均可支配收入由24565元增长至54188元，农村居民人均可支配收入由7917元增至23119元。虽然城乡居民收入比由3.1∶1降至2.3∶1，但绝对差额非但没有缩小，反而持续扩大。农村居民在公共服务方面的刚性支出负担较重、占比较高。2024年，农村居民居住、交通通信、医疗保健、教育文化娱乐这四项与基本生活和发展密切相关的服务性支出占总支出的比重达到了55.3%。
村庄凋敝与传统就业岗位消失叠加。在大城市虹吸效应及快速城镇化推进下，维持几千年的传统文化、耕作方式、家庭生活及就业岗位面临消失困境。原本生活在乡土社会的农民迁入水泥楼房，可能导致传统农耕文化失去根基。村庄撤并后，农民搬迁至距耕地较远之地，早晚照料庄稼不便，传统的精耕细作方式难以持续。农民进城上楼后，庭院经济受到冲击，家庭的生产功能随之丧失，还需额外承担物业费、水电费等开支，加剧农民生活压力。无人机等现代化技术虽能降低劳动强度和生产成本，但过早过快的“无人化”会减少本地就业机会，加剧乡村空心化。
科学认识中国式城镇化可持续发展的规律
从发达国家的发展经验来看，在快速城镇化阶段普遍经历了乡村衰落与城市病等问题，之后探索城乡协调发展的新路径，旨在打破“以城吞乡”格局，并通过工农互促、保障空间公平等措施，最终实现城乡共同发展。习近平总书记指出，“强化以工补农、以城带乡，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。在城镇化稳定发展时期，城乡关系不再是快速增长期的城镇单向吸纳农村的模式，而是走向协调发展、共同繁荣的新阶段。这种演进既遵循全球城镇化的普遍规律，又因我国制度优势和发展阶段呈现出独特规律。
城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。城乡融合发展的核心要义，就是要打通城乡之间阻碍要素流动的体制机制障碍，促进城乡要素平等交换、双向流动，构建一个以“人、地、钱”为核心要素的双向合理流动的新格局，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。推动各类要素在城乡间合理流动和高效集聚，能有效畅通国民经济循环，有助于形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。同时，还能更好推动全国统一大市场建设，发挥我国超大规模市场优势，进而形成更大规模的发展增量。
城镇化是一个自然历史过程。西方走了上百年的城镇化进程，我们只用了几十年，还有不少深层次短板。推进城镇化要久久为功，要有足够的历史耐心。习近平总书记指出，“城镇化受自然条件制约，受资源环境承载能力制约，受经济社会发展水平制约，要因地制宜、合理布局，不要把提高统计意义上的城镇化率作为硬任务，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长”。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。
坚持农业农村优先发展总方针。稳定发展期的核心任务之一是弥合城乡公共服务差距，实现基本公共服务常住人口全覆盖，这是区别于快速增长期重城轻乡的关键特征。如果在城镇化进程中把农村落下，到头来会导致“一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村”。完善城乡融合发展体制机制，是一项关系全局、关乎长远的重大任务，将贯穿推进中国式现代化全过程。实施城镇化战略，必须坚持农业农村优先发展总方针，优先考虑“三农”干部配备，优先满足“三农”发展要素配置，优先保障“三农”资金投入，优先安排农村公共服务。
产业兴旺是解决一切问题的前提，是构建新型城乡关系的基础。没有产业就没有就业机会，没有充分的本地就业，农民增收就缺乏稳定来源，乡村人才就必然持续外流，乡村的繁荣与稳定也就无从谈起。推动乡村产业兴旺，不仅关乎农民当下的生计，更是优化城乡要素流动、促进工农互促共进、实现城乡融合发展的根本路径，也是确保城镇化健康有序、社会长治久安、有效防范“拉美陷阱”风险的依托。唯有筑牢乡村产业根基，才能为农村提供内生动力，为城乡协调发展提供坚实支撑。
科学构建新型工农城乡关系战略格局
稳定发展时期的城乡关系演进，本质是城镇化从城市优先到农村优先的历史必然。既要吸收发达国家城乡融合的经验，又要立足我国“大国小农”的基本国情，通过制度创新实现城乡要素平等交换、功能互补、治理协同。
扎实布局协同发展共同繁荣的目标格局。一是经济协同。城乡产业互补与要素互通，保护乡村家庭经营特色，形成城市研发+乡村生产、城市市场+乡村基地的协作模式。二是社会公平。推动城乡基本公共服务均等化、基础设施一体化，消除户籍、教育、医疗等领域差异，实现同城同待遇。三是生态共生。城乡绿色空间共建，保护乡村资源循环特色，统筹规划城乡生态空间，形成绿色发展共同体。四是文化互映。保护乡村熟人社会与城市陌生社会差异，使乡村文化反哺城市文化，形成城乡文化双向滋养机制。五是制度互补。保护乡村德治与自治特色，通过整合城乡资源，构建党建引领、多方协同的组织体系，破解行政壁垒。
耐心布局自由流动的城乡人口格局。2024年底我国常住人口城镇化率增速放缓，预计到2035年左右，我国常住人口城镇化进入稳定时期，城镇化水平稳定在75%左右。城镇化目标为预期性而非硬性考核。县域城镇化承载能力、吸引能力与国家目标存在天然差异，国家城镇化率的目标和速度不应成为考核县域的指标。要防止城镇化率县级考核排名，防止调整统计方法、调整乡村名称提高排名等层层加码的虚假城镇化率。要防止以表彰方法、奖励机制提高排名等行政手段，也要防止由于小学过度撤并导致的“孩子倒逼进城”和由于缺乏就业机会和增收渠道的“大人倒逼进城”。确定城乡人口结构必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长。
稳定布局县乡村功能互补的空间格局。统筹谋划大城市——县城——乡镇——村庄四级功能体系，形成空间镶嵌、功能互补的空间格局。引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局，严控大城市“摊大饼”，提升县城发展质量，发挥中心镇县域副中心职能。构建以县城为枢纽、以小城镇为节点、以村庄为基础的县域经济体系。战略布局上不要忽视村级的治理功能、村庄的社会功能、村落的文化功能。加强县乡村人口结构、资源环境、公共服务、基础设施、产业链供应链等方面的空间协同，形成功能协调、优势互补的县域主体功能布局。
优化布局赓续古老文明的文化格局。乡村家庭和村落是中华文化的载体。乡村不少家庭，由完整型变为留守型，现在变为老人型，将来如果变为无人型，乡村家庭承担的习俗传承、道德教化、文化继替等功能随之弱化。乡土文化是中华优秀传统文化的重要组成部分，乡与城的文化融合，是熟人与陌生、信用与契约、传统与现代的碰撞过程。在城乡价值观念融合发展的进程中，城市和乡村两大主体的文化不断磨合，把城市不断创新和独立自主的精神带到乡村，把乡村熟人社会的守望相助和勤劳善良的品质带到城市，形成城乡共通同享的文化形态。
作者：张合成（中国农业科学院原党组书记、乡村振兴学院院长）
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