运用好制定实施五年规划的宝贵经验
杨秦霞
2026年02月14日 02:01
董 煜
人民日报习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届四中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话，系统阐述制定和实施五年规划的重大意义，围绕全面深刻准确领会和把握党的二十届四中全会战略部署作出深入阐述，对着力提高党领导经济社会发展能力和水平提出明确要求。党的十八大以来，经过“十二五”“十三五”“十四五”时期的接续发展，我们党成功推进和拓展了中国式现代化，第二个百年奋斗目标新征程实现良好开局，中华民族伟大复兴势不可挡。在开班式上，习近平总书记用“五个坚持”总结经验，指出“在制定实施五年规划的长期实践中，我们党创造积累了丰富经验，包括坚持党中央集中统一领导，坚持从实际出发，坚持全国一盘棋，坚持发扬民主、集思广益，坚持规划法定原则等”。深入学习领会习近平总书记的重要讲话精神，要准确把握和用好“五个坚持”的宝贵经验，科学谋划好、绘制好新的发展蓝图，确保“十五五”开好局、起好步，续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章。
坚持党中央集中统一领导
习近平总书记指出：“我们这么大一个党、这么大一个国家，如果党中央不能实行坚强有力的集中统一领导，就会出现各自为政、自行其是的局面，那就什么事情也干不成。”坚持党中央集中统一领导，是我们不断取得胜利的根本所在，为五年规划的制定实施提供了根本保障。
新中国成立后，从“一五”到“十四五”，五年规划（计划）的制定实施始终坚持党的领导，全面贯彻党的路线方针政策，对规划期内社会主义现代化建设进行阶段性部署和安排。经过多年探索，我们在实践中形成了一套规范的程序和做法：党中央提出规划建议，为规划制定指明方向、确定基调；国务院根据建议组织有关部门编制规划纲要草案，将党中央建议内容细化为具体的指标和任务举措；最后提交全国人民代表大会审查批准并向社会公布实施，使五年规划成为全体人民共同的行动纲领。五年规划通过制度化方式将党中央集中统一领导转化为治理实践，为社会主义现代化建设提供了根本保证。
新时代以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动国家发展规划工作，担任规划建议文件起草组组长。“十三五”规划以新发展理念为主线进行谋篇布局，体现了我们党关于发展的政治立场、价值导向等重大问题。“十四五”规划将立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局作为逻辑主线，体现了我们党对未来发展的深邃思考。
“十五五”规划建议围绕新时代新征程党的中心任务进行布局，通篇贯彻党的二十大对中国式现代化的系统谋划和部署，充分体现了党中央推动经济社会发展的新思路、新意图。比如，围绕因地制宜发展新质生产力，对加快高水平科技自立自强进行系统部署，要求统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点等。“十五五”规划建议中关于扩大内需、建设强大国内市场等方面的重要部署，在去年底举行的中央经济工作会议上被细化部署为今年经济工作的重点任务，成为推动“十五五”实现良好开局的重要着力点。同时，“十五五”规划建议突出强调坚持和加强党中央集中统一领导，提高党领导经济社会发展能力和水平，持续用党的创新理论统一思想、统一意志、统一行动。
通过对经济社会发展的总体谋划，五年规划成为党中央把方向、谋大局、定政策、促改革的重要手段之一，将党的主张有效转化为国家意志和全社会共同行动，激发全社会干事创业、创新创造活力。
坚持从实际出发
习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届四中全会精神专题研讨班开班式上对正确政绩观作出深刻阐述，要求“坚持从实际出发、按规律办事”。我国幅员辽阔，各地情况不同、禀赋各异，同时，当前发展面临严峻复杂的国内外环境。坚持从实际出发，理论联系实际，才能获得正确反映客观规律的真理性认识，才能制定出符合客观规律的科学决策。这也为五年规划的制定实施明确了基本着眼点。
坚持从实际出发，体现在规划编制过程也是深入调查研究、开展科学论证的过程。五年规划的编制高度重视目标任务的务实性，通过把宏观目标转化为可测量、可考核的指标，实现对规划实施的具体引导。在“十五五”规划建议起草阶段，党中央组织6个调研组，赴12个省区市进行专题调研；委托相关部门、单位和智库，就经济社会发展重大问题开展35项重点课题研究。“十五五”规划建议既充分考虑经济形势发展变化，明确稳增长的底线，又突出发展新质生产力导向，根据产业发展新趋势，提出若干牵引科技创新和产业发展的新要求；既突出坚持人民至上的价值取向，加大保障和改善民生力度，又突出绿色低碳导向，强化对积极稳妥推进和实现碳达峰的部署，把推进生态环境质量持续改善的要求内化在发展目标中。正是在深入实际、广泛调研的基础上，“十五五”规划建议的指导方针科学精准、主要目标清晰明确、任务举措求真务实。
坚持从实际出发，也体现在“十五五”规划建议对地方发展的指导注重分类施策、分类推进，不搞大而化之、空洞抽象。比如，“十五五”规划建议中完善区域创新体系、打造形态多样的开放高地、因地制宜完善乡村建设实施机制等重要举措，蕴含着因地制宜谋发展的思想。通过“一把钥匙开一把锁”，既服务和融入全国发展大局，又紧密结合自身实际，为践行正确政绩观、结合实际贯彻落实党的二十届四中全会精神提供了重要遵循，能够有效防止在规划编制中可能出现的脱离实际、盲目跟风，层层加码、急躁冒进，简单“外包”、粗制滥造等问题。
坚持全国一盘棋
习近平总书记指出：“要牢固树立全国一盘棋思想，谋划和推动本地区本部门工作要以贯彻党中央决策部署为前提，创造性开展工作，做到既为一域增光、又为全局添彩。”五年规划具有突出的综合性和全面性，在全国范围统筹部署。坚持全国一盘棋，为五年规划的制定实施明确了布局原则。
通过对重点领域和重大任务的统筹安排，五年规划为资源配置确立了优先顺序，使国家能够在关键时期、重要领域集中投入力量，推进具有全局性和基础性的重大工程与改革任务。比如，党的十八大以来，通过“十三五”165项、“十四五”102项重大工程项目的推进实施，我们集中力量打赢脱贫攻坚战，历史性解决绝对贫困问题；整合优势科技资源，开展关键核心技术联合攻关，实现高水平科技自立自强的步伐明显加快，全球创新指数排名跃升至第十位。又如，近几个五年规划对国土空间开发保护十分重视，通过明确新型城镇化、农业农村发展和生态安全等方面的布局，强化规划的空间属性，促进经济、人口和资源环境的协调发展，为生产力布局奠定坚实基础。充分发挥这一系列重大工程项目的强大牵引作用，既能够为当前扩大内需、稳定经济运行提供支撑，又有利于为未来发展积聚新动能、培育竞争力。
“十五五”规划建议坚持全国一盘棋，统筹协调各地区、各部门、各领域。比如，在建设强大国内市场方面，通过规范地方政府经济促进行为、破除地方保护和市场分割等，引导地方推动发展的方式发生改变，同时坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，使超大规模市场不断成为我国发展的一个重要优势；在区域布局方面，对区域战略进行优化组合，强调发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，这有利于优化重大生产力布局，以系统观念更好促进东中西、南北方协调发展。
坚持全国一盘棋，通过整合各方力量、协调各种利益、统筹各项工作，同时鼓励各地区、各部门、各领域创造性开展工作，能够真正让党中央决策部署落地见效，形成各地区、各部门、各领域优势互补、联动发展的生动格局。
坚持发扬民主、集思广益
习近平总书记指出：“发扬民主、集思广益，广泛听取各方面意见，是中共中央研究重大问题、制定重要文件的一贯做法和优良传统。”五年规划编制事关国计民生，涉及经济社会发展方方面面，同人民群众生产生活息息相关。五年规划编制的过程，是广泛发扬民主、集中全党全国智慧、倾听各方声音的过程。把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，坚持发扬民主、集思广益，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式建言献策，已经成为五年规划编制工作的鲜明特点和宝贵经验。
为做好“十三五”规划编制工作，习近平总书记访农家、进企业、走园区，察民情、问良策，先后在浙江、贵州、吉林主持召开座谈会，听取18个省份主要领导同志的意见和建议。为做好“十四五”规划编制工作，习近平总书记主持召开7场专题座谈会，与专家学者、新的社会阶层人士、货车司机、农民工等齐聚一堂，真诚互动。
“十五五”规划建议的起草，同样是开门问策、集智聚力的过程。党中央把发扬民主、集思广益贯穿文件起草工作全过程，广泛征求各方意见。2025年1月，党中央发出《关于对党的二十届四中全会研究“十五五”规划建议征求意见的通知》，在党内外一定范围征求意见。习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示，要求“坚持科学决策、民主决策、依法决策”“广泛凝聚共识，以多种方式听取人民群众和社会各界的意见建议，充分吸收干部群众在实践中创造的新鲜经验”。习近平总书记在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会，听取7个省区市主要负责同志的意见和建议，并委托中央领导同志先后主持召开3场座谈会，听取经济界、科技界和基层代表的意见。“十五五”规划编制工作还开展网络征求意见活动，累计收到网民建言超过311.3万条。
五年规划编制过程坚持发扬民主、开门问策、集思广益，广泛吸纳社会各界意见和建议，凝聚最大政策共识，成为党内民主和全过程人民民主的生动体现，能够让“党和政府要干的”和“老百姓心里所盼的”同频共振。正因如此，五年规划集中体现全体人民的共同发展愿景，凝聚起推进中国式现代化的强大合力。
坚持规划法定原则
习近平总书记指出：“发挥国家发展规划的战略导向作用”“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制”。实施国家发展规划，充分体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是中国特色社会主义制度的显著优势所在。坚持规划法定原则，为五年规划的制定实施提供了法治保障。
以国家发展规划为核心的规划体系，其发展进程是与规划法治化进程紧密联系在一起的。新中国成立后，我国的规划（计划）种类逐渐增多、规划（计划）层级日益清晰。当前，我国正在建立健全以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。从横向看，涉及空间的重大布局通过空间规划落地，对各领域的部署通过该领域的专项规划进行细化，跨行政区的任务通过区域规划进行协调部署；从纵向看，通过加强对各地五年规划编制的指导，提升地方规划质量和水平，实现对国家发展任务的有效贯彻落实。近年来，我们特别强调规划引领、政策协调和工作协同，坚持规划定方向、财政作保障、金融为支撑、其他政策相协调。通过将国家发展规划的主要指标分解纳入年度指标体系并做好年度间平衡，形成了“长期战略—发展规划—年度计划”的体系化推进和闭环落实机制。
坚持规划法定原则，将成熟做法固定为法律制度，通过法治引领和保障统一规划体系建设，既有利于保持规划体系的内部协调统一，增强宏观政策取向一致性，形成规划合力，也有利于进一步健全国家发展规划的实施保障机制，为更好发挥其战略导向作用提供制度支撑。当前，国家发展规划立法进程持续推进，我国规划法治化建设将进入新的阶段。以法治引领和保障统一规划体系建设，将把我国的制度优势更好转化为国家治理效能。
对“五个坚持”的宝贵经验进行科学总结概括，进一步丰富和发展了习近平总书记关于发展战略和规划的重要论述，把我们党对中长期发展规划的规律性认识提升到新的高度。放眼世界，如何处理好短期发展和中长期发展的关系始终是一项世界性难题。习近平总书记关于发展战略和规划的重要论述，丰富和完善了关于发展规划的理论学说，实现了从战略谋划到战略落地的体系化构建，深化了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，是中国特色社会主义政治经济学的重要思想结晶，也是对世界发展经济学理论作出的重大贡献，不仅为我国经济社会发展提供了科学指引，也为发展中国家探索适合自己的发展路径提供了宝贵经验和重要参考。
新时代新征程，我们要坚定制度自信，牢牢把握和用好“五个坚持”的宝贵经验，全面深刻准确领会党中央决策部署，准确把握发展大势，科学谋划目标任务，精准制定政策举措，务实作出具体部署，不断增强规划的前瞻性、指导性、创新性，为推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破、确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展注入强劲动能。
作者：董 煜（清华大学中国发展规划研究院常务副院长）