深入开展生态保护修复成效评估
胡小文
2026年04月17日 02:32
黄承梁
经济日报“十五五”时期是加快建设美丽中国、实现生态环境根本好转的关键时期。“十五五”规划纲要围绕加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国作出一系列重要部署，提出“开展生态保护修复成效评估”。《中华人民共和国生态环境法典》强调，加强生态修复的监测、监督、成效评估，巩固生态治理成果。近年来，我国持续推进生态保护修复工作，生态环境质量改善成效显著。深入开展这一工作的成效评估，不仅有助于提升生态文明治理能力，还能够确保生态文明建设始终沿着正确方向稳步前行，对推动绿色发展、建设人与自然和谐共生的现代化具有重要意义。
提升生态保护治理能力的必然要求。过去，我国生态保护修复以工程项目推动为主，有些时候只关注投入与建设规模，缺乏对实际效果的精准衡量，难以准确判断哪些工程真正有效、哪些措施性价比更高、哪些领域存在短板。深入开展成效评估工作，有助于推动生态治理从规模驱动转向效益驱动，促使生态保护修复治理能力和水平不断提高。做好这一工作，关键在于建立健全包含监测、评估、考核与反馈在内的一整套机制，通过成本效益分析和生态效益核算，引导资源投向修复效率高、生态增益大的领域和环节，从根本上提升生态投入的边际效益和整体质量。
健全生态文明制度体系的重要支点。生态保护修复涉及部门多、工程类型多样、地域分布广。开展生态保护修复成效评估，通过建立规范的评估管理机制，以统一的科学标准和数据平台，推动形成跨部门、跨区域的协同治理网络，能够有效打破部门壁垒和地域分割，促进各类工程协同推进，为生态保护补偿、生态文明绩效评价考核等制度的精准实施提供科学依据，为健全现代环境治理体系、夯实生态文明建设制度基础提供重要支撑，有利于加快构建导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效的生态文明制度体系。
践行以人民为中心的发展思想的具体体现。通过开展科学客观的成效评估，能够真实反映生态工程的实施效果，提升治理过程的透明度和公信力，保障公众对生态环境治理的知情权、参与权和监督权，让人民群众切实看到环境改善的轨迹，共享生态红利。同时，还能及时发现潜在的生态风险和安全隐患，为维护人民群众环境权益、预防环境风险提供精准预警。其对生态系统服务功能变化的度量，直接对应着民生福祉的增减，将以人民为中心的发展思想从价值理念转化为可测量、可考核的治理实践，有助于增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
应当看到，成效评估工作在理念、方法与制度层面仍面临一系列问题和挑战，必须深入加以分析。首先是评估的科学性和全面性问题。有些成效评估一定程度上存在“重局部轻系统”的倾向，过度依赖某些易观测的指标，而对生物多样性、生态系统完整性、服务功能提升等目标的衡量不足。其次是跨部门跨区域的协同评估难度大。对于以属地管理和部门分工为基础的传统评估模式，在面对跨域生态问题时，各主体可能会陷入集体行动困境，导致评估多以行政单元或单个项目开展，难以全面反映系统性、整体性治理成效。再次是评估结果的运用与反馈机制不健全问题。评估结果与预算安排、项目审批、干部考核等政策工具的联动不够紧密，部分评估结果得不到实际应用，仅仅停留在纸上，无法形成有效的激励与约束。最后是评估过程中易滋生其他问题。评估工作需要一定数量的监测数据和资料，如果层级设计过多、程序过于繁琐、填报要求过频，可能会耗费大量人力物力，挤压实际用于生态保护修复的精力。更需警惕的是，如果评估主要看材料和报表，可能导致“为评估而评估”，催生新的形式主义问题。
生态保护修复成效评估是一项复杂的系统工程。必须坚持系统观念、增强全局意识，将评估置于生态环境治理现代化全局中审视，推动治理逻辑从分散施策向系统整合深刻变革，构建从过程监管到结果应用的完整闭环。
一是加快构建完善的评估标准与技术体系，夯实科学评估基石。一方面，建立健全生态修复成效评估机制，制定和完善生态修复效果的评估标准、技术指南等，围绕提升生态系统多样性、稳定性和持续性，加强对碳汇能力、生物多样性维持、水土保持等关键功能的长周期监测与定量化评估，推动评估标准从表观植被覆盖向深层生态功能延伸。另一方面，突出分类与分区指导。不同生态系统和不同区域的退化机理及修复目标各异，应加快制定针对重大工程、重要空间、特定问题的专项评估技术规范和标准，使评估工具更贴合管理实际与自然规律，避免“一刀切”。
二是建立健全协同高效的评估工作机制，凝聚齐抓共管合力。可强化自然资源、生态环境等主管部门的统筹协调和监督职责，并与林草、水利、农业农村等部门建立常态化的数据共享、联合研判、成果互认机制。探索开展跨行政区的联合评估，统一评估标准，共商共治共评。同时，积极引入并规范第三方评估，通过制定机构与人员资质标准、规范委托程序、加强行业监管与信用管理，发挥专业机构的独立价值，提升评估的客观性和公信力，逐步构建起“政府主导、部门协同、社会参与、专业支撑”的评估工作体系。
三是鼓励推动评估结果的应用与公开，打通以评促治“最后一公里”。评估的生命力在于结果的应用。可探索建立保护修复成效与利益责任直接挂钩的机制，考虑将评估结果作为后续财政资金分配、重大生态保护修复工程项目布局与准入、生态补偿额度核定等的参考依据。除依法应当保密内容外，评估的主要结论、指标数据、发现的问题及整改情况，可通过适当渠道及时向社会公开，主动接受公众、媒体和专业组织监督，形成评估与政策的正向反馈循环，将外部生态约束转化为内在发展动力。
四是坚决杜绝形式主义，守住评估工作底线。在评估导向上，尊重生态系统演替规律，合理设定评估周期，既看短期变化，更重长期趋势，避免急功近利的“快餐式”评估。在评估过程中，强化实地核查与群众感受验证，减少对汇报材料和台账的过度依赖，建立监督与问责机制，严肃查处弄虚作假、敷衍塞责、搞“形象工程”等行为，确保评估工作作风务实、过程扎实、结果真实。在机制设计上，增加基于实地验证和长期监测数据的客观权重，明确接受并公开修复过程中的不确定性，营造求真务实的评估生态。
黄承梁 中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员。