国外社科 理论研究

澳大利亚重新评估南太政策

袁文坤

2019年10月09日 08:24

刘卿
中国社会科学网

澳大利亚视南太平洋地区为自己的后院,历来对该地区格外关注。但“9·11”事件后,澳大利亚追随美国卷入阿富汗、伊拉克战争,对南太地区的投入有所减少。近年来,随着美国将战略重心转向亚太/印太地区,澳大利亚也将战略重点收缩到自身周边地区。加之,中国在南太地区影响日益增强,澳大利亚重新审视对南太岛国政策,加强了对该地区战略谋划和资源投放。

一、强化南太政策的举措

澳大利亚近两年重新挖掘南太地区的战略价值,重置南太政策,加强对该地区外交、经济、安全等方面的投入。

(一)加强高层交往

澳大利亚增加对南太地区的高层访问,彰显其地区领导力。2018年10月,莫里森政府上台后,频繁造访这一地区,誓言把南太岛国放在外交战略的“前沿和中心”。此外,澳大利亚扩大派驻太平洋岛国的外交机构,新增数个高级外交职位,包括向图瓦卢委派高专,承诺在帕劳、马绍尔群岛、法属波利尼西亚、纽埃和库克群岛设立外交机构。

(二)增加经济援助

澳大利亚近三分之一的对外援助预算拨给了太平洋地区。近两年,在财政困难的情况下,澳大利亚依然加大对太平洋岛国的援助。美拉尼西亚地区地缘上离澳大利亚最近,是后者对外援助的主要投放地。巴新是南太岛国中最大的国家,曾经受澳大利亚托管,是其重点援助对象。与此同时,澳大利亚也扩大太平洋劳工计划规模。澳大利亚与萨摩亚、所罗门群岛和瓦努阿图签署协议,允许这些国家的民众在澳大利亚农村和乡镇地区工作长达三年。

(三)提升安全合作

第一,加强双边防务安全合作。近年来,澳大利亚与岛国安全合作向着升级和签署双边防务协议的方向发展。澳大利亚升级与巴新的防务合作,准备向巴新派驻更多军队,定期在巴新进行换防。第二,打造地区安全培训中心。强化地区机制的安全功能。澳大利亚长期把持太平洋岛国论坛事务,近两年该国在相关咨询过程中,反复就国防、警务、执法合作等地区安全议题提出建议。第三,将地区安全合作整合到美澳同盟体系。澳大利亚在南太岛国布局军事基地,将其纳入美国在太平洋第二岛链的安全体系。

(四)创新人文交流

第一,发起“橄榄球魅力攻势”。利用南太岛国民众对橄榄球运动的喜爱,培养与澳大利亚人的共同爱好,强化文化纽带联系。第二,强化在南太的舆论引导能力。2018年,澳大利亚制定一项投资1700万澳元的电视广播计划,未来三年内每年向太平洋媒体网络发送1000小时的该国电视节目。

(五)强化其他西方国家的协调

澳大利亚对南太岛国政策与西方国家密切互动,分三个层面:一是与新西兰合作。新西兰是离澳大利亚最近的以盎格鲁—撒克逊民族为主的西方国家,是澳大利亚在南太的重要依托力量。二是与美日合作。三是与英法合作。

二、加大政策投入的原因

澳大利亚视南太地区为传统后院,掌控南太安全与发展走向,使该地区不成为澳大利亚安全威胁源,是其主要的战略目标。澳大利亚力图在发展援助和防务合作问题上发挥主导作用,提高南太岛国应对安全威胁和自然灾害的能力,同时满足澳大利亚自身战略需要。澳大利亚通过调整南太政策,强化各个层面对该地区的渗透和控制,巩固这一传统的战略缓冲地带,为其布局更大的战略提供稳固的后方。

(一)巩固传统“势力范围”

南太地区被澳大利亚视为通往亚洲的海上门户,战略位置十分重要。澳大利亚历来警惕域外国家在南太地区寻求不对称影响力,避免任何异己势力进入南太区域,从而削弱其在该地区的领导地位。历史上,澳大利亚一直担心域外大国在其周边群岛地区建立势力范围。二战期间,由于英国在欧洲大陆抵抗德国入侵,自顾不暇,对太平洋地区鞭长莫及,澳大利亚被迫向美国靠拢,紧随美国在巴新等地抗日。冷战开始后,美国在太平洋建立安全同盟体系,进一步削弱了英国在该地区势力。1967年,英国宣布逐步撤出其在苏伊士运河以东的军力,南太地区成为权力真空,美国顺势填补。澳大利亚作为美国在南太的“副警长”,对该地区进行管理。澳大利亚视南太地区为其安全软肋,认为该地区国家可能因政府治理和种族关系紧张等问题而沦为“失败国家”,进而威胁澳大利亚本土安全。

(二)推进“中等强国”战略

澳大利亚的“中等强国”梦由来已久。在1945年的联合国大会上,澳大利亚外长伊瓦特首次向世界宣示,澳大利亚将走一条更为独立的“中等强国”道路。近年来,澳大利亚又开始筹谋“印太战略”,与美日印组建“四边安全对话”机制,要在更广泛的“印太”展现“中等强国”地位的意愿越来越强烈。鉴于南太在澳大利亚“中等强国”战略布局中的基础作用,澳大利亚利用自身在地缘、历史等方面的优势下先手棋,谋求一个更加有利的位置。澳大利亚通过加强对各领域的投入,优化战略重点,弥补不足,以期稳基固本,为自己在更广泛的“印太”地区的行动提供支持。

(三)配合美国“印太战略”

澳大利亚安全依靠美国,其国防白皮书和外交白皮书均把澳美同盟作为战略基石。在这一国策的指引下,澳大利亚对外战略很大程度上紧随美国。奥巴马政府上台后,美国收缩反恐战线,将战略重点向亚洲转移,澳大利亚随即成为美国“亚太再平衡”的战略支点,发挥美国太平洋战略的“南锚”作用,包括在达尔文为美军轮换提供基地。特朗普执政以来力推“印太战略”,南太在美国战略中的地位上升,被视为第二岛链上的关键一环。澳大利亚受益于美国“印太战略”,可以借助美国力量,抵制异己势力向南太平洋地区影响力的“渗透”。为此,澳大利亚呼应和配合美国政策的调整。

(四)推回中国对南太的影响

近年来,中国加强与南太岛国在政治、经贸、人文领域的合作,并取得显著进展。一是中国与南太国家政治关系稳步提升。二是中国“一带一路”倡议得到南太岛国积极响应。三是中国对南太国家援助后来居上。四是中国加强与南太岛国的防务交流与合作。五是中国与南太国家人文往来增加。澳大利亚对中国这位后来者在地区影响力的增强有些无所适从,甚至焦虑与不安,其力图通过加强对这一地区管控的力度,抵消、削弱和推回中国在该地区正在形成的影响力。

三、制约澳大利亚南太政策的主要因素

澳大利亚将南太纳入“印太战略”大框架进行考虑,加快推进落实在外交、援助和安全等方面对该地区的投入,对南太地缘政治、经济发展等方面都将产生深远影响。但澳大利亚南太政策能否达到预设的战略目标,将受以下几方面因素的影响。

(一)澳大利亚与南太岛国之间的矛盾

一是岛国反对澳大利亚对其内政横加干预。澳大利亚在南太经常展现高高在上的“主人思维”,干涉岛国内政。前总理霍华德将南太地区称为“我们的小土地”,漠视南太国家主权。二是双方在气候变化问题上分歧严重。作为全球人均碳排放量最大的国家之一,澳大利亚签署了《巴黎协定》并作出了相关减排目标承诺,但其近年的表现与《巴黎协定》精神背道而驰。岛国对澳大利亚在气候变化问题上的立场极为不满。三是难民问题。澳大利亚对难民实行离岸拘留措施,引发与岛国的矛盾。岛国认为澳大利亚在输出问题。

(二)南太岛国区域主义发展

南太岛国除了参加澳大利亚、新西兰主导的太平洋岛国论坛外,还加强自身一体化建设,塑造区域主义共识。这些国家从经济、文化、外交等方面加强了横向联系,抱团合作,形成各种区域或次区域机制,大大增强了内部凝聚力,进而减少对澳大利亚经济、外交等方面的依赖。一是成立覆盖所有地区小岛国的组织。二是推动南太次区域组织发展。三是依托《科特努协定》拓展外交关系。

(三)南太岛国外交多元化

南太地区大国力图争取地区事务发言权,借助多边和域外力量对澳大利亚进行平衡。近年来,巴新进一步拓展与中国、印尼等亚洲国家的关系,希望借助其他力量,防范成为美澳附庸。斐济在重视与澳大利亚关系的同时,也在积极发展多边合作。南太岛国积极推动多元外交,还因需要借助其他力量来增加与澳大利亚交往的筹码,减少对其援助和外交的依赖。长久以来,澳大利亚对南太岛国的援助附加政治条件,岛国不得不放弃或失去某种程度的自主能力,造成了对澳大利亚的长期依赖。随着岛国逐渐意识到长期依赖澳大利亚援助的弊端,这些国家也在寻求多样化的投资方式。基于外交多元化考虑,岛国欢迎中国援助和“一带一路”倡议。

四、结语

相对南太岛国,澳大利亚是一个地区大国,对地区事务有着举足轻重的影响。未来,澳大利亚依然会将该地区置于外交和战略优先地位,在评估既有政策有效性的基础上进一步增加投入,收紧同地区国家关系,防范其他大国进入。


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2019年10月09日 04:23
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