国外社科 理论研究

海上难民问题的全球治理困境研究

袁文坤

2020年12月17日 09:46

宋伟 王越
中国社会科学网

二十世纪以前,由于交通技术的局限,难民总体上处于小范围流动的状态。进入二十世纪以后,全球性国际体系的形成及各国国内政治斗争加剧,导致了大规模的难民流动。大量难民的涌入增加了收容国的财政成本和社会不稳定,很多国家因此开始采取封锁边界等措施,阻断难民从陆上入境,这就迫使难民群体转而采用海上入境的方式。由于海洋自然环境的复杂性、船运存在的各种风险,以及非法人口贩卖对难民生命的威胁,海上难民面临的生命安全风险很高。以地中海为例,根据联合国移民报告数据,2015年共有1 046 599名难民到达欧洲,海运入境为1 011 712人,约占97%,其中死亡人数达5 082人;2016年在总数为387 739人的欧洲难民中,有363 401人通过海运方式入境,约占94%。欧洲移民的数量和地中海海域死亡人数的急剧上升,尤其是2015年9月2日叙利亚小难民艾兰·库尔迪(Aylan Kurdi)在土耳其伯顿海滩遇难,引发全世界的高度关注,使得国际组织与欧盟政策制定者迫切希望找到有效的措施来解决由此产生的人道主义问题。从学术研究的角度来看,全球海上难民问题是尚未被单独、系统化研究的领域。海上难民问题的治理需要厘清其独特性与日益严峻的原因,以及面临的全球治理困境及其根源。本文试图对以上问题进行研究,并提出一些改进的建议。

一、海上难民的概念及其独特性

“难民”的概念产生于十六世纪后期的宗教迫害,当时西班牙统治者在尼德兰迫害新教徒,造成了近代早期规模最大的一次难民潮。李晓岗:“难民问题的人道性与政治性”,《世界经济与政治》,1999年第7期,第56页。1573年,法国政府用“难民”一词称呼来自邻近的低地国家(今比利时)的加尔文教信徒。在讨论“海上难民问题”时,首先需要确定的一点是,寻求庇护、难民身份并不确定的“海上移民”是否可以被视为“海上难民”?不同国家对于难民的界定标准不同,许多寻求庇护的海上移民因此未必符合收容国所规定的难民身份,应该如何对待这一部分人?

简单来讲,海上难民是难民群体的海上区域部分,是以船运方式从原籍国前往收容国或者庇护国。海上难民从属于难民整体范畴,在政治地位和法律地位上具有同一性,只是具有船运的独特方式。对海上难民来说,除了《联合国海洋法公约》提供的额外保护,与陆路或航空旅行的人相比,船运方式并没有赋予海上难民特殊的法律或政治地位。但是,相比受到严格管控的陆地和空中转移方式,海运是更有可能以一定钱财来换取生命安全的方式,在生命受到直接威胁的情况下,无疑是十分有吸引力的选择。同时,相较于陆路方式,海上运输的目的国范围更大、更远,这也是海上难民问题被认为对发达国家构成全球性威胁的原因。全球海运的便利性使海上难民问题成为一个全球性的问题。“海上难民不必然是相对熟悉的‘邻居’,他们可能经历过长途的公海航行,比如从中东到澳大利亚。”“世界上所有地方的绝望的人一直以来都冒着生命风险,乘坐不适航的船舶和其他运输工具……这常常意味着把他们自己的命运置于道德沦丧的走私罪犯手中。在旅途中,许多人除了危险的旅行条件外,还面临着剥削、虐待和暴力。”

在现实中,也有越来越多的人为了寻求更好的生活条件而逃离母国。由于海上转移方式面临的管制相较陆地和空中交通更为宽松,很多并不符合收容国难民身份的人因此往往选择海上转移的方式,从而躲避国家的拦截措施;而他们相对于收容国规定属于“非法移民”的状态,也导致他们更容易受到人口走私集团的戕害。因此,问题在于,国际社会(而不仅仅是收容国)依据广义还是狭义的难民标准来界定这些“非法移民”?如果是广义的标准,那么可以简单认为,这些海上移民都算作是“海上难民”;如果依据狭义的标准,那么很多人只能算是“海上非法移民”。

本文采用广义的标准来界定海上难民,即认为那些冒着生命危险选择海上转移的人都算是“难民”——不管他们在母国的实际生活如何。一方面,选择如此高风险的转移方式,这些非法移民本质上就已经成为在海上漂泊的难民。这些人或许不符合收容国的难民标准,但是其处境无疑是灾难性的。联合国难民署将“难民”定义为更广泛意义上的“关注对象”,大大增加了世界各国及相关组织需要关注的庇护对象范围。考虑到海上转移的高风险,按照难民署的定义本身就已经是海上难民了。另一方面,这些寻求难民身份的人,他们因为各种原因无法选择合法的难民申请通道,却是当前海上难民问题的焦点所在,即如何减少这些海上难民所面临的风险,以及如何从根本上减少这些非法移民的输出。在讨论海上难民问题的治理时,主要指向的就是这一部分人,而不是那些符合收容国难民身份要求、通过合法程序申请的人。因此,本文不着重区分难民与移民的区别,关注的是“海上难民问题”本身,而不纠结于这些人是否严格符合了收容国的难民标准。

越来越多的难民转向海上迁移方式,这大大增加了海上难民问题的严峻性,即海上难民面临的安全风险和其他风险。人口贩运集团的存在便利了海上难民的流动,在给难民提供更多目的国选择的同时,也极大增加了难民面临的不确定性。相较于一般难民而言,海上难民面临着独特的困境和生存危机。

首先,运输过程本身带来的伤害。因为海上环境的复杂性,船运方式相较于陆运有着更大的风险。其一,从运输船只本身来看,很多船只设备简单、陈旧,没有或只有有限的助航设备,发动机和舵机没有质量保障,救生衣、救生圈等安全设备严重缺乏。其二,难民船生存环境恶劣,非常拥挤,难民常常面临没有食物与饮用水的生活状态。未知的天气状况及船只状态意味着随时出现溺水或海上脱水的危险。可以说,移民从上船时起已经进入“遇难状态”。全球移民数据和分析中心指出,2016年,虽然在地中海海域死亡的移民中有88%是溺水身亡,但有148人死于其乘坐船只的恶劣条件,包括吸入燃料(fuel inhalation)、船上起火、饥饿、脱水,以及体温过低等。此外,还广泛存在人为的囚禁、性剥削和强迫劳动等生理和心理迫害。其三,非法船只海上航行的无秩序性使得相撞事件频发,而海上交通事故的存活率极低。

其次,非法人口贩运犯罪集团的二次伤害。海上人口贩运的非法活动并不能保证“一手交钱,一手运人”的交易活动顺利进行。犯罪集团以获取高额利润为目的,并不在意难民的死活,经常中途突然改变路线和作案手法,而这也并不能保证到达更为安全的目的地。大多数情况下,难民的最终目的地是由走私者而不是难民自己确定。“走私犯关注的是被贩运者家属支付的巨额赎金,而不是通常低廉甚至免费的运费。”在遇到可能的巡逻和危险时,犯罪分子的第一选择就是弃船而逃。2015年初,在孟加拉湾和安达曼海域发生了一场海上人道主义危机,其中大约有7 000移民在海上陷入困境,难民困在被蛇头丢弃的船上长达数个星期,并造成数百人死亡。因此,寻求庇护者们只是从有安全威胁的原籍国,被转运到了更为危险的“海上营地”。联合国难民署也提到,从2014年10月起,一些人蛇集团开始放弃泰南陆地上的营地,将受害人拘押在海上,收到足额费用之后,才通过渔船或快艇将他们送到马来西亚等地。

最后,各国针对海上难民的拦截政策加大难民的生存危机。面对日益膨胀的海上难民入境数量,为了保护本国安全和社会稳定、减轻财政负担,一些国家选择将难民问题进行离岸处理。拦截措施的本质就是使海上难民处于“既不完全在主权领土之内,也不完全在主权领土之外的域外地点……成为无国籍状态”。海上拦截政策一方面迫使人口贩运者转而寻找更为隐蔽和危险的航行路线,另一方面延长了难民在海上的漂流时间,这两者都会极大地增加难民的海上死亡率。例如在2018年,超过1 250人在试图越过地中海中部时溺水身亡。与此同时,由欧盟赞助的利比亚海岸警卫队继续在意大利、马耳他和利比亚之间的国际水域中越来越多地进行拦截,并拒绝幸存者按照国际海事和难民法在安全的地方下船的要求。一些国家的移民政策甚至不允许海上救援组织的船只停靠,更加大了海上救援的困难。例如,社会组织“生命线”(Lifeline)的船长在2018年7月被指控非法进入马耳他领海,马耳他政府下令在调查期间禁止所有社会组织船只停靠港口。与无国界医生组织合作行动的“水瓶座”(Aquarius)组织,在2018年9月21日从利比亚沿海国际水域的一艘玻璃钢小艇中救出11名难民,但被意大利和马耳他海上救援协调中心(Maritime Rescue Coordination Centre,简称MRCC)拒绝登陆,也被拒绝指定安全登陆的地点。

二、海上难民问题的发展趋势

欧洲难民危机开始之初,各国对难民国籍、性别、年龄等具体情况知之甚少,对难民情况的具体统计成为当务之急。于是国际移民组织(International Organization for Migration, 简称IOM)在受影响地区推出了位移跟踪矩阵(Displacement Tracking Matrix, 简称DTM)系统,旨在跟踪并分析不同地区人员的流动性。通过这一流量监控系统,国际移民组织在2015年确定了迁移路线上的关键位置,通过直接观察、与相关国家磋商及对移民进行调查等方式,想要系统地收集有关移民背景、移民动机和移民路线的具体信息。但是,由于海上难民流动的广泛性与复杂性,全球海上难民数量难以被准确检测。目前尚没有确切的全球海上难民数据。从已有的全球难民数据统计来看,海上难民问题呈现如下三种趋势:

第一,海上难民数量增长迅速,海上事故数量显著增加。如表1所示,海上难民人数随时间发展激增,根据移民报告数据,2015年登记在册的欧洲移民数量有1 046 599名。其中,海上入境人数为1 011 712人,远超陆上入境人数的34 887人。在地中海区域,2013年的海上难民人数是2015年的十六分之一;2014年比2013年增长了三倍,但也仅为2015年的五分之一,海上死亡人数也在2015年达到历史最高水平,在2015年第1季度有479名海上遇难者,而2014年同期仅有15人;在2015年4月达到1 308人,而2014年同期仅有42名。同时,由于海运方式的隐蔽性和未知的风险性,很多遇难者没有被发现,仅有的数据也是被低估了的。例如,在2016年统计的地中海海域遇难者中,只有66%被记录为“失踪和推定死亡”,这意味着更多的尸体尚未被发现。海上遇难者的身份通常是未知的,他们的原籍国或年龄等信息只能根据幸存者提供的信息来估计。

尽管缺乏全球范围内的海上难民及海上船只失事数据,但是根据地中海、加勒比海,以及东南亚的孟加拉湾和安达曼海这三个主要的海上难民流动区域的数据可以看出,全球海上难民的数量在持续、显著地增长,且失事事故数量大幅增加。如表2所示,尽管2015年的欧洲海上入境人数达到顶峰,但是2016年至2019年的海上入境人数仍是陆上入境人数的3~13倍。联合国难民署报告显示, 在2018年, 尽管抵达欧洲海岸的人数大幅下降,但尝试乘船前往欧洲的难民和移民死亡率依然居高不下,共有4 906人在地中海海域丧生。在通往西班牙的西地中海地区,2018年的死亡人数与2017年相比几乎增加了三倍。如表3所示,在全球海上难民重点地区,地中海海域自2015年至2019年的死亡人数最高,为19 608人,加勒比海地区有18 916人,东南亚地区有17 708名遇难者。尽管海上失事事故涉及船只状况、天气状况和偶然因素等影响因素,但是这些外在影响因素在每一年期间都是固定的,甚至随着科技水平的提高,船只质量和对天气状况的把握反而更高,因此,更多数量的海上失事事故实际上意味着更大规模的海上难民人数。

第二,海上难民问题主要集中在地中海、加勒比海和东南亚这三个区域。根据国际移民组织1990年至2015年的统计数据,超过三分之二的海船事故发生在2009年至2015年间,2012年至2015年间频度最高,发生了123起,且主要在三条路线上:中地中海(北非—意大利/马耳他)、东地中海(土耳其—希腊)和澳大利亚(印度尼西亚—澳大利亚)。包括所有时间段在内,船只失事最频发的区域是中地中海(72起)、东地中海(49起)、澳大利亚(47起)、加勒比海地区(22起)、西地中海和亚丁湾(8起)、加那利群岛和东大西洋(7起)、东太平洋(3起),以及西印度洋(1起)。在拉丁美洲,根据国际移民组织失踪移民项目记载,2016年南美洲的遇难事故80%发生在哥伦比亚,其中大部分发生在哥伦比亚与巴拿马边境的达里安峡;加勒比海地区一半的失踪和死亡事件发生在佛罗里达海岸,尽管海上航行有很高的危险性,但是古巴移民通过海运方式前往美国的数量仍然大量增长,从2014年的24 278人升至2015年的43 159人,2016年升至56 406人。“‘移民到美国’是加勒比海地区的一个主要特征,这使得出生在加勒比海地区的移民成为美国最大的移民群体。”在东南亚地区,2014年至2015年期间,根据国际移民组织失踪移民项目统计,数千名缅甸和孟加拉国移民试图穿越英加拉湾和安达曼海前往马来西亚和泰国,导致1 300人在此期间遇难。2016年,99%海上难民的死因是溺水,其中121起发生在印度尼西亚与马来西亚之间的海域。在2016年10月9日至12月29日期间,约有5万名“罗兴亚”难民乘坐小型机动船只穿越纳夫河(Naf River),从缅甸前往孟加拉国。

第三,海上难民的迁移范围更具有全球性。全球化增加了难民在国家间迁移的速度和范围。根据表4对2018年收到最多庇护申请的国家的难民原籍国及入境方式的统计,可以看出海运方式为难民的流动提供了更多的选择,典型的案例是委内瑞拉。截至2018年底,有300多万人离开该国前往拉丁美洲和加勒比海地区,该地区成为世界上最大的流离失所地区之一,其人口流动集中于邻国及周围海域国家,包括哥伦比亚、巴西、智利、厄瓜多尔、秘鲁,以及加勒比群岛等。根据联合国难民署统计报告,难民主要向周围边境国家转移,但是迁移方式更取决于难民原籍国的地理位置。对于陆上邻国多的非洲地区国家,比如苏丹、布隆迪等,超过90%的难民被周边国家收容;缅甸难民则主要前往孟加拉国、马来西亚、泰国和印度,构成了严重的海上难民问题。根据美国难民和移民局2001年至2016年的数据统计,流向美国的难民主要来自中东、亚洲和非洲。2016年,美国接收了超过70万难民和寻求庇护者,最大的难民群体来自海地、萨尔瓦多、危地马拉、埃及和埃塞俄比亚。对厄瓜多尔的“新移民”研究表明,进入二十一世纪后,大量厄瓜多尔人跨过大西洋移居西班牙,其次是意大利、法国和荷兰,南美洲厄瓜多尔人成为马德里最大的移民群体,也是西班牙最大的拉丁美洲移民群体。

三、海上难民问题的全球治理现状

当前,全球性难民问题愈演愈烈。联合国难民署和其他国际机构努力推动海上难民问题的全球治理。首先,联合国难民署倡议在治理难民迁徙和应对难民流动时必须充分尊重国际人权法、难民法、人道主义法和劳工法,1982年《联合国海洋法公约》要求“救助在海上遇到的任何有生命危险的人”,强调各主权国家对待海上难民的人道主义义务。对于加大了海上难民危机的人口贩运活动,至2016年已有约三分之二的联合国会员国批准了补充《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的《关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》和《关于打击陆、海、空偷运移民的补充议定书》,以图通过全球性的努力来消除贩运人口和偷运人口者的剥削行为。其次,地区层面上,在2002年东南亚地区设立的“关于打击偷渡、贩运人口及相关跨国犯罪问题的巴黎进程”和2014年启动的“非洲联盟—非洲之角关于打击贩运人口和偷运移民的倡议”(又称“喀土穆进程”),欧盟与非洲合作的“瓦莱塔行动计划”及“巴西宣言和行动计划”,目的都在于保护海上人员、预防偷运移民和贩运人口,加强地区性国家间的合作。最后,联合国难民署和国际移民组织等向成员国提供专业援助措施,比如国际移民组织在难民移动中提供安全、便利的运输方式,以及难民入境后的重新安置;联合国难民署提供的难民身份识别生物技术;联合国开发计划署、联合国粮食及农业组织、联合国儿童基金会,以及世界银行等提供的专业性援助,加强人道主义援助与发展援助之间的关系。

国际社会组织也是全球海上难民问题治理的行动主体,由于其自身更中立、组织目标更明确等特点,它们也是全球海上难民问题治理的关键行动者,可以发挥主权国家所缺失的重要作用。国际社会组织本身的中立性和非政治性使他们更具专业性和更高的热情度。例如,自1971年成立以来,无国界医生组织(Medecins Sans Frontiers,简称MSF)是一个由各国专业医学人员组成的国际性医疗人道救援组织,一直坚持其海上干预将遵守独立、中立和公正的核心人道主义原则。他们认为,第一,医疗服务是为任何需要帮助的人提供的;第二,无国界医生在困难的情况下不偏袒任何一方;第三,无国界医生组织在很大程度上(财政上)保持独立,这“意味着我们提供的援助不会用于推进任何政府的政治或军事目标”。2015年至2016年,越来越多的社会组织参与了搜救行动。除了无国界医生组织之外,还有移民海外援助站(The Migrant Offshore Aid Station,简称MOAS)、海洋观察组织(Sea Watch)、绿色和平组织(Greenpeace)等。2016年,无国界医生小组与罗马海上救援协调中心合作,在救援船上救出了10 415人。同年,一支社会组织人道主义船队共救出46 882人(占2016年所有海上救援行动的五分之一)。有研究指出,在社会组织参与的时间段,海上难民的死亡率也大大低于没有社会组织参与的时间段,难民数量也少于没有社会组织参与的情况。这些发现有力地支持了以下论点:人道主义社会组织的搜救行动减少了死亡风险,对抵达的人数几乎没有影响。尽管这些国际社会组织的宗旨和实践方式不完全相同,但是他们都是为了尽可能地减少海上难民的遇难人数。不仅联合国等国际组织日益重视并支持社会组织,各主权国家也通过资助或者在相关行动中进行合作等方式,将本身以主权国家为主体的拦截活动与社会组织合作,采用更先进的技术甄别难民身份,同时支持社会组织在海上的救援行动。

同时,海上难民问题的全球治理困境表现为,各国海上边界与海洋搜救责任区划分的不一致、各国打击人口贩运的努力面临困境和海上难民治理机构不健全,以及国家间协议效力不足,其根本原因在于国际体系的无政府状态及各国国家利益与人道主义义务之间的冲突。

海上难民问题的全球治理困境首先表现为国家海上边界与海洋搜救责任区划分的不一致。依据国际法,各国存在领海宽度为12海里的共识;海洋搜救责任区则是各国自愿签署的、相互协调进行海上救助活动的区域划分。海上搜救区一般超出国家的主权边界。国际海事组织将全球划分为13个海上搜救区,其中存在多个地区出现不同国家海上搜救区范围的重合,以及尚无国家认领搜救区的空白区域状况。例如,在西经10度、北纬60度的法罗群岛,存在英国与法罗群岛重合区,英国、冰岛与法罗群岛重合区,英国与冰岛重合区的三重复合;在北纬30度、西经55度的百慕大群岛,存在较大范围的百慕大与美国搜救区的重合。在东经110度至120度之间,赤道到北纬20度之间的东南亚地区也是具有多重重合的搜救地区,包括中国大陆、中国香港与越南、新加坡的重合区,菲律宾与马来西亚重合区,马来西亚与印度尼西亚的重合区。除此之外,在西北非搜救区、地中海搜救区等都存在不同程度的搜救区重合问题。海上搜救区的重叠虽然意味着各责任国都有搜救的权利,但同时也意味着可能相互推诿责任。在发生海上难民危机时,在多重责任区重合的区域容易出现协调不足、合作不成功的情况。当海上难民的搜救过程涉及国家间主权的政治性问题,更会使得全球海上难民治理复杂化。海上搜救区划分的不完善降低了海上难民搜救效率。

海上难民问题的全球治理困境其次表现为各国政府打击人口走私活动面临的困境。第一个困境是,各国加强对陆上边境的管制,使得海运方式成为不得已的选择,并伴随人口贩运活动壮大发展,从而加剧了难民问题的全球化。对有陆地接壤的原籍国难民来说,陆路入境寻求庇护的方式是最快捷和优先的选择。随着各国对边境管制的加强,难民们试图自己非法越境的可能性越来越低,只能寻求“专业”组织的“中介”力量——人口贩运集团,他们给受到生存威胁的难民提供了简单的交易方式,向非正常移民提供越来越多的偷渡服务。海上偷渡难民活动具有利润丰厚、不受某一国家法律的管控、受惩罚的风险相对较低的特点。联合国毒品和犯罪问题办公室(UNODC)的报告显示,在某些非洲和中东地区国家,对贩卖人口的定罪率仍然很低,而且对这一违法行动的侦查也更少。随着人口贩运活动越来越有组织,并建立起跨越国界和地区的“专业”网络,难民的海上生命线基本被转移到走私者手中。2015年开始,人口走私已经成为一个易得的、公开性的“秘密”行动。在过去的三年中,走私者在西非和中地中海的迁徙路线上从人口贩运活动中收入超过3.3亿欧元。随着社交网络的全球化发展,难民可以通过各类社交网络获得他们需要的信息。相应地,走私者也通过社交媒体宣传其服务,双方可以充分地进行信息交流。难民自身的需要和人口贩运者对利益的追逐,实际上确保了这种模式无休止地重复。

第二个困境在于,加大对人蛇集团的打击力度,代之以正常、安全的难民运输可能成为海上难民增多的拉动因素。面对更为安全的海运途径,更多的寻求庇护者会被激励。例如,意大利在2013年展开人道主义救援的“我们的海”(Mare Nostrum)行动,在利比亚海岸附近积极主动地开展搜救行动,在使大量难民获救的同时,却被很多欧盟成员国指责为鼓励更多寻求庇护者加入海上转移行动。与此同时,目前国际社会尚没有针对难民迁移过程建立起有针对性的制度安排。“难民和寻求庇护者通过非官方且通常有风险的途径移徙,因为他们别无选择。”如果采取更加严厉的打击措施,人蛇集团会将目前相对公开的海运活动转为更为隐蔽的方式,意味着将更加铤而走险,弃难民生命于不顾。据报道,一些走私者为获取非法移民的信任,从2018年开始采用一种新方法,即寻求庇护者将钱支付给中间人,并仅在抵达西班牙后才将其转移给走私者,如果船只被拦截,这些走私者将失去自己的费用,因此,部分走私者开始选择在恶劣天气下航行以逃避相关机构的巡视。恶劣的天气极大地增加了海上难民的生存风险,人满为患的船只及数量短缺的救生圈造成大量海上遇难者。

海上难民治理的全球治理困境还表现为相关的全球治理机构不健全,国家间协议效力不足。目前,尚未成立专门的、有关海上难民问题的政府间治理机构。随着全球海上难民问题的日益突出,需要更多国际组织承担专业的海上难民治理责任,形成海上难民治理的专门性、系统性框架,以更有针对性地展开全球性难民治理行动。同时,全球性难民公约缺乏足够的强制力和可操作性。在全球难民治理问题上,尚未形成世界范围内涵盖各个国家的全球性难民公约,目前最具权威性的《关于难民地位的公约》仅包括128个联合国成员国。但是,仅有这些公约、协议不足以有效管控难民流动及成员国的庇护行动。由于难民问题的敏感性,因而想要在这一领域实施具有强制性的多边治理基本上不太可能。在欧洲难民危机中,尽管《都柏林条约》规定,难民必须在踏上欧盟土地的第一个国家申请避难,即“首次移动”(Primary Movement)条款,但是难民规模太大,使得希腊、意大利等处于欧盟边境、位于难民接收最前线的地中海沿岸国家不堪重负,不得已放弃了《都柏林条约》的第一责任国的义务,开放了北部边境,大量难民涌入其他成员国,公约遂成为一纸空文。高度一体化的欧盟尚难以达成有强制力的协议,推动海上难民问题的全球治理的难度可想而知。

四、海上难民全球治理困境的根源与建议

海上难民的全球治理困境根源在于:在国际体系的无政府状态下,难民的产生与接纳最终是国际政治问题和主权国家政策的问题。尽管海上难民问题有其独特性和严峻性,但是它产生的根源与其他类型的难民问题是一样的。从问题产生的国内根源来看,包括气候变化等在内的自然因素是影响难民生存条件的一个直接因素。而造成难民问题的一般性政治和经济因素包括贫困和贫富差距,族群冲突、宗教矛盾等,以及这些因素所引发的暴力冲突、政治压迫和人权侵犯等。但是,在国际体系的无政府状态下,这些根源难以通过全球治理的方式得到根本性解决。

一方面,海上难民涉及难民原籍国、海上移动过程和难民收容国三部分。主权国家之间的利益冲突导致无法对难民问题产生的原籍国和区域进行有效的全球性治理。例如,在叙利亚内战中,不同的外部大国支持不同的派别,导致该国国内的武装冲突旷日持久,难以得到解决。难民危机解决困难主要体现为各国的利益诉求不同,进而表现出对待区域统一的难民安置政策的不一致态度上。以难民原籍国为中心形成的区域范围,相对而言有着共同的文化背景和密切的经济交流,达成行动一致的共识都很困难,更不用说在全球范围内、利益差别很大、文化背景不同的世界各国之间。美国特朗普政府奉行单边主义,中国也还没有做好作为全球领导者的准备,全球海洋治理议题将在很长一段时间内缺乏足够多有担当、有力量的大国来提供相应的公共物品,结束在利比亚、叙利亚和非洲一些地区已经延续多年的暴力冲突。即便是在应对气候变化的行动上,目前美国与其他发达国家、发达国家与发展中国家的立场也不一致,“气候难民”的数量还会进一步上升,更不用说因为流行病、全球金融危机等导致的人们流离失所的现象。

另一方面,无论原籍国、还是收容国,都更倾向于维护国家利益而不是承担人道主义义务,因而仅仅依靠主权国家“自愿”承担人道主义义务是不够的。在海上难民的治理过程中,对难民收容国来说,难民入境除了能够给本国增加有人道主义担当的名声之外,也要消耗大量的成本进行难民安置,还要考虑难民对社会安全的威胁及其对本国公民的政府满意度的影响。美国学者杰森·里奇万(Jason Richwine)等研究发现,安置一个难民一生的平均财政费用(所缴税款减去所使用的服务)为6万美元,而作为成年人(26岁至64岁)入境的难民每人的费用约为13.3万美元。任何一个国家都不会单纯出于人道主义考量,付出大量的财政和人力进行海上难民的治理行动。随着难民增多给各国造成的财政和社会压力,严格控制难民数量而不是包容更多难民的呼声正在成为西方社会的主流声音。

许多国家采取拦截和将难民问题“外部化”的处理方式。二十世纪八十年代初,美国在加勒比海地区拦截海地和古巴移民,在之后的几十年,难民离岸执法(Offshore Enforcement)策略逐渐在全球范围内扩展。类似地,2001年8月,挪威集装箱船坦帕号(Tampa)在前往澳大利亚的途中,从印度洋的一艘沉船上救起433人,澳大利亚不允许船上难民进入澳境内,最终将其转移至岛屿属地或瑙鲁、巴布亚新几内亚等邻国。之后澳大利亚开始在其北部的岛屿设置境外收容中心,澳大利亚政府在2002年3月宣布在圣诞岛为寻求庇护的非法入境者设立新的收容中心,且收容在此的寻求庇护者没有资格在澳申请难民地位。2015年欧洲难民危机发生后,欧洲边境及海岸警卫队(Frontex)在地中海进行搜索和救援,同时进行非法难民的拦截。欧盟在处理难民危机过程中最重要的手段之一,就是与土耳其和非洲国家签订协议,将非法难民拦截在地中海之外。

尤其值得指出的是,目前全球治理的总体进程正处在困境(甚至危机)中,难民问题的全球治理体系是这一困境的一种具体体现。从现实主义的角度来看,目前的全球治理还是基于国家间政治,因而国际制度的独立性、资源都非常有限。在目前全球各国经济普遍放缓、国内面临各种政治经济困难的情况下,对难民负担的担忧、对全球义务的排斥,以及围绕全球治理机构的影响力争夺都在上升,导致不同国家对于全球治理的路径、相关国际组织的改革都持有明显的分歧,单边主义、双边主义和民粹主义都在抬头。在这样的背景下,有关海上难民问题的治理可能会更多倾向于“外部化”的拦截策略,海上难民问题的全球治理困境可能短期内得不到明显地改善。

这么说并不意味着国际社会就可以放弃海上难民问题全球治理的努力。海上难民问题的全球治理需要依靠主权国家、政府间国际组织和国际社会组织作用的互相加强,因地制宜地解决问题。

首先,从难民原籍国入手进行根源性缓解,而不是简单给各国施加人道主义压力,进行强制性的难民摊派。难民的接受应该遵循自愿原则,而在难民原籍国解决难民问题产生的根源才是治本之道。正如2016年联合国秘书长所做报告中提出:“消除大规模难民和移民流动的根源必须是一切努力的基石……我们要做的不是‘预防’大规模难民和移民流动,而是必须消除那些迫使难民和移民离弃自己家园的因素。”难民问题产生的原因,首先最直接的是气候、环境因素,是无法通过外力进行控制的;其次涉及的人为因素包括贫困问题、国内战争冲突和政治压迫等问题,这些部分涉及主权国家内政,因而其解决需要依靠联合国框架或者地区框架下的多边行动,而不是西方国家经常采取的单边主义的人道主义干涉。由于特朗普政府的单边主义倾向,当前全球治理体系面临着巨大的冲击;而想要改善国际体系无政府状态给包括海上难民治理的全球治理造成的影响,必须要有主导大国提供公共物品、同时各国积极配合,愿意在联合国或者其他的多边框架下解决问题。

其次,国际组织在全球海上难民治理过程中发挥着关键作用,可以考虑建立针对海上难民问题的专门性国际组织。专门的全球海上难民治理国际组织需要在海上难民的产生、迁移和安置等一系列过程中发挥重要作用,保障难民的生命安全与法律权益,并且要协调难民与主权国家的关系,协调区域内国家间关系。在解决海上难民面临的各种生命威胁的同时,还要在宏观层面进行全球性的治理调控。在海上迁移问题上,国际组织为目的国提供海上运输服务,既能减少人口贩运的威胁,又能保障难民的生存,而保证海上难民的航行安全,意味着减少海上难民生存最大的威胁。以难民政策比较成功的加拿大为例,其将通过庇护申请的难民由国际移民组织安排旅程,送申请者进入加拿大。在就地融合问题上,国际组织可以提供相应的技术和设备,便利主权国家进行难民甄选,减少难民入境后对社会稳定的威胁。在难民进入后的重新社会化、难民安置成本等问题上,国际组织可以提供难民的教育工作培训指导、为难民安置提供资金支持等协助。除此之外,国际组织还可以与主权国家合作进行难民的重新安置,在全球范围内合理分配难民。这种重新安置包括安置前协助难民提交身份申请书、对难民进行健康评估、语言和能力培训、安排移动过程中的机票和食宿等,以及抵达重新安置国后为难民提供法律和人身保护、保证公民基本权利等。特别要指出的是,社会组织本身具有从事海上难民问题治理的专业技能和热情,在海上难民治理过程中最能够体现人道主义精神,也应该被视为全球海上难民治理的行动主体。具有相同价值取向和信仰的社会组织,能够在全球范围内形成合力,共同行动,使全球海上难民治理更加有效。主权国家也可以支持社会组织进行海上救援行动,保障自身利益的同时,也继续维持在国际社会中的人道主义声誉。

最后,海上难民的全球治理需要在难民的基本权利标准、难民入境后的基本安置保护等方面采取统一的标准,但是不同区域的治理可采取不同的模式和政策,不必追求普遍性和一致性。在2016年3月的欧洲难民峰会上,欧盟与土耳其、非洲等达成协议,欧盟设立非洲紧急信托基金会,提供难民安置资金援助,并承诺加快土耳其入盟谈判;而土、非协助欧盟控制进入欧洲难民的规模,接受遣返在欧非法移民以交换等量在土难民,这些都是为了从根本上减少难民的产生,控制难民进入欧洲的规模。通过对难民来源路线的控制,欧盟的做法极大地减少了难民流入,进而缓解了欧盟内部的社会负担,而对于穆斯林难民来说,停留在土耳其可能是最好的选择。但是,其他区域并不能照搬欧盟的区域治理模式,需要结合当地的具体情况,采取适合本地区政治、地理、经济和文化条件的治理方案。

结语

随着各国对陆上边界的管控日益加强,以及全球性自然灾难、经济困难与暴力冲突频发,全球范围的难民数量和难民迁徙都呈现明显的上升趋势,并且越来越多地采取海上转移的方式。难民的海上转移具有流动范围广、危险程度高及航行风险不可控等特点,其死亡率和面临的其他风险都非常高,这其中包括运输过程中的风险、人口贩运集团的二次伤害,以及各国拦截措施可能造成的生死危机等。由于这些复杂因素聚集在一起,海上难民问题的全球治理因此具有非常明显的系统性、综合性特点,其复杂、困难程度非常高。不仅涉及海上救援的技术性知识,还涉及相关的国际法、国内法,以及各国政府与国际组织、社会组织之间的互动与博弈。

难民危机引发了国际社会的普遍关注,各国面临着人道主义压力和国家利益之间的紧张张力。海上难民问题的全球治理困境表现在三个方面:其一,各国海上边界与海洋搜救责任区划分不一致,这导致难民搜救时出现相互扯皮、效率不高的现象;其二,如果收容国或者国际组织提供更加安全的难民航线,收容国可能面对日益增加的难民压力;其三,不存在专门针对海上难民治理问题的国际组织,涉及海上难民的治理机构数量及功能都远远不够,已经达成的国家间治理协议尚不具有约束力。海上难民的治理不仅涉及某一国的难民政策,还要考虑区域国家之间的互动、海上人口贩运集团的行动等,但是全球海上难民治理的困境根源在于国际体系的无政府状态。

在国际体系的无政府状态下,难民的产生与接纳最终是国际政治问题和主权国家政策的问题。主权国家之间的利益冲突导致无法对难民问题产生的原籍国和区域进行有效的全球性治理。如果不从源头上改善海上难民产生的原籍国状况,日益增多的难民只会增加难民的分摊压力、激化各国矛盾,从而导致难民治理成为不可能完成的任务。而在现实的海上难民治理中,各国虽然面临人道主义的压力,但是随着难民增多给各国造成的财政和社会压力,严格控制难民而不是包容更多难民的呼声,正在成为西方社会的主流声音。因此,在现实中,各国更多通过拦截和外部化的政策减少进入本国的难民数量,试图将难民妥善安置、融入本国社会的动力正在普遍下降。全球范围内的海上难民治理的确存在很大困难,考虑到国际体系的无政府状态短期内不太可能发生变化,相关改革措施和建议不会产生立竿见影的成效,全球海上难民问题的治理任重道远。(注释略)


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2020年12月17日 05:32
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