国外社科 理论研究

日本的秩序外交及其国内根源

袁文坤

2023年04月07日 01:53

《世界政治研究》2022年第四辑

近年来,在日本外交中对国际规则与“基于规则的国际秩序”的强调越发令人关注,笔者基于上述观察提出了秩序外交的概念。在此主要讨论三个问题,什么是日本的秩序外交?日本为什么要开展秩序外交?以及日本国内哪些因素在推动秩序外交。

一、外交转型与国际秩序

外交转型是指在国际秩序变革与国内体制转型的背景下,外交决策者基于新的政治理念,对本国外交目标进行重新排列组合,使之更加符合自身利益诉求,具体来说是指谋求由路线、方针、战略、政策、手段、体制等组成的日本外交总体框架从一种基本类型向另一种基本类型的转变。秩序外交是日本外交转型过程中形成的新模式,即日本通过加强既有规则、创设新规则及提供多元规则平衡,借助规则引导主动参与国际秩序塑造,以更好地服务自身国家利益。从规则的效用来看,秩序外交可分为“抑制与削弱”“唤醒与强化”两个维度,通过诉诸规则、预设行为、目标实现的过程,旨在追求和制造确定性。从秩序外交的对象来看,主要针对行为,而非特定国家本身,这是与其他国家的重大区别。秩序外交聚焦行为,通过诉诸规则以实现规则引导,改变对象国的行为。

从学理上探讨国际秩序,至少有三种思路。第一种是国际秩序观研究,第二种是国家如何应对国际秩序变革,第三种是分析秩序变革期国家对外行为的根源。如果回顾一下日本外交史,不难发现日本有追随强者的传统,大家可能会据此认为日本是在无条件追随美国。对美“一边倒”的视角会带来两个问题,一是压缩了日本外交的丰富性,二是忽视了日本外交的能动性。例如,在安倍执政时期有一个非常有意思的现象,当美国总统特朗普宣布退出跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP)谈判之后,为什么日本还要坚持推动甚至试图引领这一框架?围绕这一典型案例,无条件追随美国的研究视角不足以解释日本的对外行为。

关于日本与国际秩序的关系,有三个分析维度。第一个是对日本秩序观的认识,即日本认为当前国际秩序应该是什么样的形态。比如,日本政府发布的《外交蓝皮书》认为,新兴国家对于国际秩序的影响、跨境化安全问题、新技术革命带来的变动以及保护主义的抬头对现行国际秩序构成了挑战。第二是日本在其中扮演什么样的角色,也就是怎么样做出相对客观的定位。第三是日本围绕这样一个角色定位,怎样构建自身的战略和政策体系,怎样评估自身在国际秩序中的行为。目前日本定义自身是国际秩序积极的参与者,而非被动的服从者。2013年12月17日日本的内阁会议通过了“二战”后首份《国家安全保障战略》,明确指出日本的国家利益为:维持日本的和平与安全、增进日本的繁荣以及“基于规则的国际秩序”。也就是说,日本将“基于规则的国际秩序”拔高至国家利益的高度。自安倍晋三第二次执政以来,国际秩序在日本外交选项中的优先顺位得到明显提升。在2022年11月17日的中日首脑会晤中,双方就通过对话力争建立“稳定的关系”达成一致。其间,日本首相岸田文雄曾经两次提到国际规则。可以说,国际规则与“基于规则的国际秩序”在日本外交中的重要性超过以往任何一个时期。日本越来越倾向于从规则的视角出发理解他国行为,正在积极开展秩序外交。秩序外交并不否定基于实力的外交,而是强调日本决策者以规则为手段维护国家利益,试图在新时期为日本外交提供增量。

二、日本的国际秩序观与秩序外交

在当前国际秩序出现危机的时候,日本为什么依然坚持推动“基于规则的国际秩序”?在日本从事国际秩序研究的学者们看来,战后由美国引导的自由国际秩序出现了前所未有的危机。应当说,当前国际学术界的国际秩序研究更多聚焦于体系层次,也更多地关注美国,对美国之外的关注相对少一些。另外,把日本等国作为国际秩序“服从者”的角色,没有体现出这些国家行为体主动参与并推动构建有助于自身国家利益实现的国际秩序的现实。

在日本战略精英看来,日本当前的一些对外行为是为了维护和巩固国际秩序,这也体现出日本对国际秩序的独特理解和参与国际秩序竞合的主观能动性。接下来,笔者基于单元层面的研究视角,讨论日本为什么主动推进秩序外交。

围绕秩序外交的实质,有以下几种解释。第一种解释认为“基于规则的国际秩序”只是日本的借口和工具,也就是说日本借助国际秩序的名义,推行国际制衡的事实。第二种解释认为日本作为“次等强国”参与国际秩序建构。国际秩序与国家利益密切相关,国家在国际秩序构建中输出自身偏好,发挥在国际社会中的存在感和影响力。关于“次等强国”这一概念,在日文语境中有几种叫法。围绕日本是大国还是中等强国,日本学者白石隆说的“次等强国”类似于低于“超级大国”的传统大国,日本不是“超级大国”,要做“次等强国”。安倍晋三早在第二任期伊始,曾在美国战略与国际问题研究中心(CSIS)发表演讲,袒露了“我再任日本首相,就是为了坚决不让日本沦为二流国家”的雄心壮志。在随后的外交实践中,日本开启了一系列新的尝试。第三种解释是日本外交在追求某种确定性。日本学者菊池努认为日本并不乐见中美共治天下(G2),但反过来又对中美全面对立忧心忡忡,因此旨在借助国际秩序构建力促形成多极格局。这种解释更强调国际秩序的稳定性与可预测性,而日本在其中扮演“稳定器”角色,为剧烈变动的国际秩序提供确定性。

秩序外交倡导的是“基于规则的国际秩序”,国际规则在其中占据核心地位。在与美国学者约翰·伊肯伯里(G. John Ikenberry)共同主编的有关国际秩序的一本书中,日本智库界代表人物船桥洋一认为,冷战后形成了五种规则:(1)反对“强权即公理”(might makes right)的实力政治,倡导依据《联合国宪章》和相关各方能够达成共识的程序解决冲突;(2)相关规则与规范不偏向任何特定国家而是基于国际法原则;(3)秩序的参与方不应当依据对方国家国内政治体制进行先入为主的判断,而是应当依据其外交行为;(4)创设多边主义国际组织和自由贸易体制来解决分歧与争端,确保地区安全;(5)在安全领域内涉及三个层面的内容,坚持领土不扩大原则、禁止侵略他国;航行与飞越的自由、核不扩散、反海盗等多边主义共识;以美国同盟体系和美国军事力量为核心的威慑力量。在秩序外交中,规则有输出偏好、维持现状、设定标准及推广经验等多重作用。借助秩序外交中的规则,通过引导与输出,日本意欲增强对象国行为的可预测性、扩展基于规则的志愿联盟、把自身偏好以国际规则之名包装后进行输出以及参与行为准则的设定过程。可以说,日本政府希望借助秩序外交切实有效地增强行为的确定性,以更好地回应其在新时期的利益诉求。

在实践层面,日本在以下领域加强了秩序外交。一是在政治领域,日本继续寻求联合国改革,并主动加入对俄制裁行列,彰显自己对“基于规则的国际秩序”的参与和维护。二是在安全领域,日本尝试构建非对称的威慑能力,将“不凭借实力单方面改变现状”奉为国际规则的重中之重,目的是维持有利于己的安全局面。通过加强同日美澳印“四边机制”(QUAD)的合作,日本在“四边机制”中利用国际规则先是框定议题、制造焦点,继而以“基于规则的国际秩序”为依托来预设行为。一方面,利用“四边机制”对中国实施威慑,抑制所谓的“改变现状”行为;另一方面,将“四边机制”视为设定标准、强化规则的平台。通过一系列的跨领域合作,形成基于规则的“意愿联盟”(Coalition)。三是在认知层面,日本把日美同盟视为地区重要公共产品的提供者。经历了“特朗普冲击”之后,日本战略界认为仅凭日美同盟是不充分的,因此“日本意图扩展以美国为核心的亚太双边‘轴辐’同盟网络,使之强化为涵盖盟友及伙伴的网状结构”。同时,日本把自身定位为维持现状者,将中国定义为打破现状者,且不断对外输出这一观点。借助国际秩序,简化认知、提供叙事框架,用“一刀切”的做法,总体否定中国基于历史事实在东海、南海等地区的正当权益。

三、秩序外交的国内根源

回到单元层次,究竟何种内生因素在推动日本的秩序外交?总体看,有三个因素,分别是历史传统、战略需求和国内政治。

第一,历史传统。日本具有建立以自己为核心的国际秩序的意愿与实践。历史上东亚有两种秩序,第一种秩序是我们比较熟悉的“华夷秩序”,也有学者把这一秩序称为“天下体系”;第二种秩序是从丰臣秀吉开始挑战明朝以来,这之后特别是到了德川幕府开始围绕自己建立了一个所谓的“大君秩序”。1635年日本幕府规定,征夷大将军在外交上的称号为“日本国大君”。根据日本史家信夫清三郎等人的研究,同明朝复交的失败,虽然阻碍了德川家康实现其理想,但得以置身于“华夷秩序”之外,却也带来了“好处”:使作为一种国际秩序的大君外交体制具有了明确的自成一体的性格,这在不久之后就显露出来。德川幕府要主动确立“大君秩序”,还需要两个动因,即所谓基督徒危机和“北狄”清朝的威胁。幕府完成了锁国,但仍继续保持与个别国家的交往关系。幕府的决策者认为,派遣国家使节相互往来、交换国书的关系是正式邦交;不承认使节往来和受理国书,只允许贸易的国家,幕府称之为“通商之国”;对互通信义的关系,则称之为“通信”,朝鲜和琉球便是这种“通信之国”。大君外交体制,是日本较为典型的构建以自己为中心秩序的尝试。近代以降,随着国力的增长,日本还试图建立所谓的“大东亚共荣圈”。

第二,战略需求。“二战”后日本经历了几次比较大的外部冲击。20世纪70年代初,因“尼克松冲击”,日本开始迅速调整对华政策,并一举实现了对华关系正常化。进入新世纪,因“特朗普冲击”,日本战略界普遍认为特朗普的单边主义行为伤害了美国对盟国的承诺效力,安倍政权开始寻求构建不局限于日美同盟的秩序外交。

日本在“二战”后长期奉行的是“吉田路线”,即重经济、轻军备以及同自由主义国家特别是美国相协调。而在安倍等日本领导人看来,“吉田路线”越来越不符合日本的国家利益,只是在当时情况下的无奈选择。冷战后日本主流的战略共识是“摆脱战败”,谋求成为“普通国家”。“普通国家”本质上是大国路线,与日本学界提出的“次等强国”类似。上述概念有别于“中等强国”论,“中等强国”不致力于玩大国的权力政治。“次等强国”则要参与大国博弈,在规则设定上凸显重要作用。也就是说,尽管学界有这样或那样的讨论,但日本走的是大国路线,而非中等国家路线。日本政府层面执行的是大国路线,这是日本开展秩序外交的重要条件,需要经受一个接受实践检验的过程,不管是出于战略意识的觉醒也好,还是对“中等强国”的不甘也罢。在大国战略雄心影响下,安倍积极推动了日本战略转型,从政治、经济、外交与安全等方面促进了“安倍路线”的形成。在实践层面,例如日本基于海外贸易与获取能源等需求,格外关注海上通道安全,也将此纳入“基于规则的国际秩序”的重要组成部分。此处,日本官方文件与智库报告开始频繁地强调周边安全局势的不稳定,要求日本政府从战略高度重视与秩序有关的因素,规则与秩序成了日本外交转型的重要抓手。

第三,国内政治。从国内政治的视角来看,日本决策层、财界以及学界主流对“基于规则的国际秩序”凝聚了一定的共识,合力推动着日本秩序外交的形成。

安倍是日本内阁史上执政时间最长的领导人,他的第一任期(2006-2007)和第二任期(2012-2020)一共是3188天。在8年零8个月里,他带领日本全面地实践了“安倍路线”。后安倍时代,这一路线被菅义伟和岸田文雄首相继承。特别是在外交安全政策上,走的是“没有安倍的安倍路线”。对于日本开展秩序外交,“安倍路线”起到了引导者的作用。此外,国家战略和政治体制是互相促进的关系,冷战后特别是新千年以来日本的战略转型和体制转型同频共振。体制转型的体现之一是在决策层面,日本学界曾把日本的决策体制形象地称为“无责任中枢”。有鉴于此,日本强化了决策中枢的权力,改变了没有人最终负责的局面。日本仿照美国设立了“国家安全保障会议”(日本版NSC)与国家安全保障局,加强首相官邸在外交与安全层面的顶层设计、战略规划与综合协调的能力。再有,财界是“基于规则的国际秩序”的稳定支持者。财界的代表日本经济团体联合会(经团联)主张加强以自由贸易为核心的贸易体制和维护海上通道的安全。通过诉诸“基于规则的国际秩序”,可以满足财界输出偏好、在关键领域设定标准的需求。最后,学界和舆论界的变化也格外引人关注,围绕日美安保与“宪法九条”,日本学界与舆论界在战后曾经历了一个长期“撕裂”的过程,但现在随着国际秩序的深刻变革,美国引导的自由国际秩序的衰落,加上作为邻居的中国快速崛起,日本的战略派与战略叙事兴起,开始深度影响政府政策。比如,强调从国家利益角度的出发,立足于海洋国家与“次等强国”身份,主张日本应推动建立健全“基于规则的国际秩序”。


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古埃及文明的起源及其特征