国外社科 理论研究

《区域全面经济伙伴关系协定》下的东亚区域经济治理路径探索

袁文坤

2023年06月13日 09:30

潘雨晨 陈志成
《东亚评论》

当今世界已经形成了北美、东亚、欧洲三个区域性经济中心,其中东亚地区是最具活力和潜力的地区,地区内形成了联系紧密的产业分工和供应链网络,同时东亚也是中国深度参与并发挥作用的地区。2020年11月15日,经过31轮的正式谈判,《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)正式签订,并于2022年正式生效。《区域全面经济伙伴关系协定》的签订和实施在中国、日本、韩国、新西兰、澳大利亚和东盟成员共15个国家之间形成了一个巨型自由贸易区(Mega-FTA),这也是全球最大的自贸区。在此过程中,《区域全面经济伙伴关系协定》不仅促进了东亚产业链重构,带动了地区内各国的共同发展,还在复杂多变的国际政治经济环境下为东亚区域经济治理提供了新的思路。基于此,本文重点关注在《区域全面经济伙伴关系协定》框架下的东亚区域经济治理框架和可行路径。

一、问题的提出与文献综述

“治理”(governance)的概念最早出现于20世纪80年代,其主要作用是应对由大范围失业、资源错配、财政赤字等所导致的政府效率缺失以及市场失灵等问题,并进行公共管理改革,从而令经济社会回归正常。早期西方对“治理”的运用主要集中于对地方事务的管理方面,但随着全球社会经济的发展,“治理”也被逐渐用于更广泛的国家、区域和全球层面。从内涵来看,根据全球治理委员会(The Commission on Global Governance)在其报告《我们的全球伙伴关系》(Our Global Neighbourhood)中给出的界定,治理是指各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突或不同的利益得以调和,并且采取联合行动使之得以持续的过程,既包括有权强迫人们服从的正式制度和规则,也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。根据这一内涵,可以总结出治理的几个基本特征,即治理是对主体间行为的动态协调过程;治理中存在由一个或多个目标组成的价值导向;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理是在正式或非正式制度安排下的持续行为。

在众多治理内容中,经济治理一直是各国极为重点关注的领域之一。由于研究层面的不同,目前学术界对经济治理的界定也有所差异。例如,在国家层面,有学者认为在开放经济条件下,一国经济治理指规范政府管理经济活动、有效配置市场资源的一系列体制机制、规则及程序,平等、共同地处理公共经济事务的过程,以实现在开放型经济中增进国民福祉并保障国家安全的目标。在区域层面,区域经济治理指特定区域内及与此区域利益相关的国家及其延伸力量对这一区域内经济事务的联合管理与规范行为或措施;在全球层面,全球经济治理是要形成一套使世界经济作为相互联系的有机整体进行规律性发展的运行机制和制度安排,以经济体的相对实力为基础的较为稳定的经济行为准则。可见,从本质上来说,对经济的治理过程反映的是在国际政治权力结构和外部经济环境不断变化的情况下,如何建立和维护一个有利于增进各参与国利益的,科学、合理且安全的经济秩序的过程。

当前,世界处于百年未有之大变局,诸多因素冲击着原有的世界经济秩序:首先,在新冠肺炎疫情之下,全球产业链及供应链的断裂和收缩给各国带来了严重冲击;其次,部分国家为转移国内矛盾,不断强化地缘政治竞争,给全球经贸合作带来不确定因素;再次,美国以及部分国家奉行的单边主义和保护主义加剧了国际贸易投资的动荡;最后,部分国家使用国内法律干扰国际秩序和规则,打压包括中国在内的合作伙伴。在这一背景下,经济全球化进程受阻,全球经济治理遇到瓶颈,其效率也大幅降低,各国间的合作也逐渐转向自身所处区域。因此,在区域范围内寻求科学有效的经济治理路径成为目前的热点问题。

对中国来说,东亚一直是对外合作过程中重点关注的地区,而东亚地区经济发展在不同时期也呈现出不同特征。自二战结束后,东亚就开始进入经济快速发展阶段。早期由于美国的扶持,日本实现快速崛起,并依据雁阵理论(The Flying-geese Model)和边际产业扩张理论对东亚其他国家和经济体进行生产分工和布局。在此基础上,东亚地区形成了“三角贸易”模式,即区域内较发达经济体向区域内其他后发经济体出口中间产品,并在其国(区域)内进行中间品的加工组装环节,最后把最终产品出口到美欧等发达国家。随后,从20世纪90年代开始,日本的“领头雁”作用逐渐弱化,而中国在东亚地区经济发展中所扮演的角色越来越重要。这使东亚地区逐渐由“三角贸易”模式向“新三角贸易”模式转变,即由其他东亚国家或地区生产并不断向中国出口中间品,后者从事产品最终生产环节的加工组装并将最终产品出口到欧美市场,从而形成“东亚生产—美欧消费”的结构。进入21世纪,尤其是2008年全球金融危机爆发以来,“10+1”(东盟+1)、“10+3”(东盟与中日韩)等众多区域合作机制纷纷建立,加强了域内各国间的经济关联,并在东亚地区形成了联系紧密的产业分工和供应网络。然而,地区间的贸易失衡问题也越发凸显,虽然通过地区内各经济体的共同调整,贸易失衡问题在一定程度上得到了缓解,但随着近年来贸易保护主义抬头、新冠肺炎疫情暴发、世界发展由“全球化”逐步转向“区域化”,东亚地区内外的市场与生产分工格局都再次出现巨大变动。

综上所述,在国际政治经济环境纷繁复杂的当下,如何借助区域经济合作平台实现自身发展成为各国重点关注的问题,而这其中的关键问题是如何实现有效的区域经济治理。虽然基于不同层面,经济治理所展现的内容和特征会有所不同,但总体上都表现出围绕公共经济领域内的共同利益和目标,协调各经济主体行为活动的核心内涵。因此,本质上国际区域治理是在多个国家共处的地区内,基于区域内经济与权力结构以及区域发展特征,通过制定相应竞争合作机制和制度安排,动态协调各方经济政策与行为,形成合理稳定的国际区域经济秩序,为区域内公共经济领域内的活动提供基本行为准则,从而实现各方的共同利益。也可以说,国际区域治理具有共属性、合作性与共享性的基本特征。此外,从经济发展的进程看,东亚地区经历了不同的构建阶段,从低到高,从小到大,逐步提升,如今进入一个新的发展阶段。虽然东亚经济发展迅速,但地区内众多合作机制交织,形成“意大利面条碗效应”(Spaghetti Bowl Effect),降低区域经济的运行效率,同时域内国家之间以及域内国家和域外国家之间的摩擦也不断升级,这些都使改善东亚地区经济治理框架、探索有效治理路径成为亟待解决的问题,而《区域全面经济伙伴关系协定》的签订和实施则提供了一个新的思路。因此,本文的主要观点是,在《区域全面经济伙伴关系协定》框架下,结合东亚经济发展的现实情况,从区域分工治理、区域金融治理和区域发展治理三个具体角度分析和探索东亚区域经济治理路径,并在此基础上提出中国在治理过程中应当发挥的作用。

二、《区域全面经济伙伴关系协定》下东亚区域经济治理机制

《区域全面经济伙伴关系协定》包含了20个章节和4个协定附件,涉及货物贸易、服务贸易、贸易便利化、原产地规则、投资、知识产权、技术合作、中小企业、争端解决等领域。总体而言,《区域全面经济伙伴关系协定》不仅涵盖领域全面,还将高标准和包容性紧密结合。一方面,从内容来看,《区域全面经济伙伴关系协定》想要达到的最终目标符合高标准要求,如首次在东亚地区就多边电子商务合作达成较高水平的承诺、首次在多个领域内的投资中采用负面清单模式等;另一方面,《区域全面经济伙伴关系协定》也充分考虑了不同成员经济体的国情和能力,并采取差别化和渐进的进程安排,同时还首次在中国、日本、韩国三国之间建立自贸关系。可见,《区域全面经济伙伴关系协定》不仅在众多方面做出了机制性的创新,也为东亚区域经济治理奠定了良好基础,而这具体可以从区域分工治理、区域金融治理、区域发展治理三个方面展开。

(一)区域分工治理

《区域全面经济伙伴关系协定》下的东亚地区分工治理主要体现为对区域内产业链及供应链的治理。在东亚地区,商品或服务的生产过程依据各环节的增值能力和价值属性,按产业组织和地理空间的联系,分布在东亚地区各经济体中,并通过专业化生产、外包以及广泛的中间品贸易形成了链条化、网络化的生产体系。然而,如前文所述,虽然东亚地区内众多自由贸易协定促进了各国间的分工合作,提升了地区的开放程度,但不同规则之间的相互缠绕却阻碍了东亚地区生产分工的一体化发展进程。此外,东亚虽然与欧盟、北美并称世界三大生产网络,但与后两者不同的是,在《区域全面经济伙伴关系协定》签订之前,东亚地区并不存在一个统一的经济合作框架。相比之下,欧盟有欧洲共同体为其提供市场基础,且多年来在贸易、货币金融等领域内的合作也令欧盟具有较高的一体化水平;北美有《北美自由贸易协定》(NAFTA)以及后来的《美加墨协定》(USMCA)。缺乏经济合作框架使东亚地区一体化水平较低,无法有效整合地区内产业链及供应链,“意大利面条碗效应”更会使区域内各国在进行生产分工合作时面临着相互牵制进而引起摩擦的困境。《区域全面经济伙伴关系协定》的实施为东亚地区内的贸易、投资和产业链分工合作提供了一套统一的制度安排和更好的制度环境,这不仅进一步促进域内各国高水平开放,更可以对全球经济治理规则提供重要补充。

一方面,《区域全面经济伙伴关系协定》可以为地区产业链及供应链升级提供良好的区域环境。例如,《区域全面经济伙伴关系协定》在原产地规则方面不仅规定了区域累积原则和特定原产地规则,还规定了适度宽松的直接运输规则以及便利导向的原产地证明制度。这些规则在推动东亚地区由劳动密集、资本密集生产结构向技术密集、信息密集、数字密集生产结构转变的同时,有利于整合地区内现有分工网络,并由外部市场需求拉动向地区内需求驱动转变。在此基础上,《区域全面经济伙伴关系协定》对地区内贸易环境和投资环境的优化以及对市场的整合会有助于东亚地区形成“多领域—多领头雁”的分工模式,带动地区内各国和各经济体的共同发展。此外,基于知识产权相关条款,《区域全面经济伙伴关系协定》会推动地区内各经济体深化技术与创新合作,且随着产业集聚和市场内移,东亚产业链体系会表现出“内部化导向”的分工特征,从而在地区内形成更加安全可靠的供应网络。同时,由于自由贸易协定存在“多米诺骨牌效应”(Domino Effect),因此,《区域全面经济伙伴关系协定》的实施会引起外部相关产业向东亚地区的转移,即形成“虹吸效应”,从而促进东亚产业链的进一步延伸。不仅如此,在《区域全面经济伙伴关系协定》框架下,通过对地区内生产分工的调整,东亚地区也更有促进地区产业链升级的动力。


  另一方面,《区域全面经济伙伴关系协定》有助于东亚地区市场格局的重构。通过对现有各个自由贸易协定进行有机整合,在《区域全面经济伙伴关系协定》框架下东亚地区逐渐形成一个整体化的开放大市场。在这一市场中,既包括如日本、韩国、新西兰等发达国家,也包括如中国、缅甸、老挝、越南等发展中国家,而不同发展中国家之间也呈现出有梯度的发展结构。在市场需求多元化和生产要素多元化的基础上,《区域全面经济伙伴关系协定》框架下关于贸易自由化、投资便利化、投资保护和促进等方面的规则不仅可以充分发挥域内国家间的产业互补作用,促进各国之间的分工合作,提升东亚产业链和供应链的安全性和稳定性,也可以为域内各国提供巨大的近岸市场,从而缓解东亚地区所面临的贸易失衡问题。


  (二)区域金融治理


  自东亚开始形成以东盟为中心的合作框架以来,金融合作一直是各国重点关注的领域,20世纪90年代亚洲金融危机的爆发以及危机中所暴露的国际货币基金组织救援不充分、部分国家自身流动性缺陷等问题更是为地区内的金融合作提供了充足的动力。因此,2000年东盟和中日韩签署了第一个地区货币互换协议,即清迈倡议;在2008年全球金融危机之后,为加强清迈倡议的多边化进程,东盟与中日韩于2009年进一步签署了清迈倡议多边化协议;2021年,为进一步增强清迈倡议的可操作性和有效性,东盟与中日韩又形成了清迈倡议多边化协议特别修订稿。可见,在各国的不懈努力下,目前东亚在区域金融治理方面也取得了一定的成果,建立了区域性金融安排,但相比于欧盟等地区,东亚区域金融治理效率仍需不断提升。《区域全面经济伙伴关系协定》的实施主要从金融合作和金融监管两个角度优化东亚现有金融治理机制。


  从金融合作角度来看,《区域全面经济伙伴关系协定》对东亚金融合作的促进表现在金融市场准入和金融服务贸易方面,主要体现为更高水平的金融开放。具体来说,在《区域全面经济伙伴关系协定》的附件A“金融服务”中,各国都对金融市场准入做出了较高水平的承诺,并采用了双轨制承诺的方式,即中国、新西兰、菲律宾、泰国、越南、老挝、缅甸、柬埔寨共8个成员国虽然最初仍会采用正面清单方式,但也承诺会逐渐转变为负面清单方式,从而与日本、韩国等其他域内国家保持一致。对东亚来说,各国在金融领域使用统一的负面清单方式是区域金融治理过程中的一大突破与改革,同时负面清单方式中的不可逆原则也使未来东亚地区金融市场将更加开放,有利于东亚地区金融业的长期发展。此外,在市场准入和国民待遇限制方面,《区域全面经济伙伴关系协定》提供的高水平承诺使区域内各国之间的金融合作更加便利。例如对银行服务,《区域全面经济伙伴关系协定》规定除了审慎措施,外国金融机构与签署主体业务往来均无限制;对证券服务,《区域全面经济伙伴关系协定》对跨境交付、境外消费方式均不设限;对保险服务,《区域全面经济伙伴关系协定》对外国金融机构的企业形式、经营范围与企业许可均无限制,且发放营业许可无地域或数量限制。


  从金融监管角度来看,《区域全面经济伙伴关系协定》首次对新金融服务、金融信息转移和处理等规则进行了明确的界定。其中,关于新金融服务,《区域全面经济伙伴关系协定》规定,在外国金融机构在东道国设立机构且遵循东道国法律法规及其他要求的前提下,对允许本国金融服务提供者提供的新金融服务,应当努力允许外国金融机构提供类似服务,而无须制定一部新的法律或修改现行法律;关于金融信息转移和处理,《区域全面经济伙伴关系协定》规定缔约方可以对信息转移与处理进行管理,但不得对日常运营需要的数据转移或信息处理采取限制措施。除此之外,《区域全面经济伙伴关系协定》还对金融监管透明度也达成了较高水平的承诺。具体来说,在坚持公平、合理、客观原则的基础上,《区域全面经济伙伴关系协定》要求各缔约方在信息及时公布、利害关系人的合法权利以及各类人性化规则与合理化规则等方面做出承诺。这不仅为东亚地区各国间的金融合作提供更加开放、便捷、透明的市场,也进一步增强了东亚金融系统的稳定性,提高了东亚区域金融治理效率。


  (三)区域发展治理


  无论是对全球经济发展还是国际区域经济发展来说,发展都是各国最为关心的核心问题之一。解决贫困问题是发展治理最为重要的议题,但随着全球经济的发展以及各国市场的对接,发展治理的范围不仅局限于此,还拓展到基础设施网络构建、环境保护等方面。聚焦于东亚地区,《区域全面经济伙伴关系协定》对区域发展治理的促进作用将更多集中在基础设施建设领域。


  基础设施的建设与完善是促进国家、区域乃至世界分工体系高效运转的重要保障,供应链的维护和升级离不开对基础设施网络建设的投入,因此21世纪以来,促进基础设施网络建设不仅成为国际区域发展的重要内容之一,也成为国际区域内国家间实现可持续发展合作,提升区域一体化水平的新型模式。虽然《区域全面经济伙伴关系协定》在其内容中并未设置与基础设施建设直接相关的条款,但作为高质量的自由贸易协定,《区域全面经济伙伴关系协定》中各个目标的实现以及《区域全面经济伙伴关系协定》框架下东亚经济的发展离不开地区内基础设施网络的高质量建设。一方面,东亚基础设施网络的建设离不开地区内投资的便利化条件以及投资的有效性,而《区域全面经济伙伴关系协定》中关于投资便利性、投资保护等方面的条款为东亚地区内的基础设施建设投资提供了良好的环境,有利于地区内开展基础设施建设工程承包等合作项目,促进东亚的整体发展;另一方面,东亚基础设施网络的建设离不开庞大的资金支持,除直接投资外,还有赖于地区内良好的金融投融资环境与渠道,《区域全面经济伙伴关系协定》关于降低关税壁垒以及促进金融服务高水平开放的条款有利于金融行业深度参与到传统基础设施以及绿色基础设施等重大项目中,这不仅可以促进东亚区域的可持续发展,还有助于推动金融机构可持续投资的布局以及行业高质量创新发展。

三、《区域全面经济伙伴关系协定》下中国参与东亚区域经济治理策略


  要实现《区域全面经济伙伴关系协定》下的东亚区域经济治理,不仅需要一个科学系统的机制框架,更需要域内各国的共同努力和相互协作。在东亚地区,中国不仅是一个经济大国,更是一个负责任的大国。因此,中国应当在地区内积极发挥自身的作用,助力域内各国实现共同发展,为东亚区域经济治理效率的不断提升提供中国对策。


  (一)积极对接《区域全面经济伙伴关系协定》与“双循环”战略,促进东亚产业链稳定与升级


  近年来,中国制造业的国际竞争力不断提升,在全球产业链中的位置也不断向中高端迈进,并且中国不仅具备较为完整的工业体系,还具有国内庞大的市场规模。此外,在东亚地区,国家间的要素禀赋差异和经济发展梯度不仅可以在供给侧为地区内的生产分工布局提供推动力,还可以在需求侧为地区内的营销布局提供拉动力。因此,中国可凭借现有优势,在东亚形成大市场的同时,积极对接《区域全面经济伙伴关系协定》与“双循环”战略,借助《区域全面经济伙伴关系协定》在贸易自由化、投资便利化、知识产权等方面的规则,将国内大市场与东亚大市场紧密连接,促进生产要素和商品的自由流动。在此基础上,注重与东亚地区发达国家和其他发展中国家之间的差异化分工合作路径,如与发达国家要更多关注高技术、高附加值环节的分工与合作;与发展中国家则要更多关注在中低技术或中低附加值环节的分工与合作,从而借助不同的合作模式在内外市场之间构建“共轭环流”的分工格局,形成国内和东亚之间的协同循环。这不仅可以提升东亚地区各国间的产业关联程度,鼓励其他国家借助中国大市场发展实现自身发展,也有利于增强东亚产业链及供应链的安全性与稳定性。


  (二)积极对接《区域全面经济伙伴关系协定》与数字人民币网络,推进人民币在东亚的区域化进程


  《区域全面经济伙伴关系协定》为东亚金融合作制定了开放包容的规则框架,中国应当利用好这一框架,积极将《区域全面经济伙伴关系协定》与数字人民币网络相对接,从而不断推进人民币的区域化进程。具体来说,从支付系统建设情况看,目前人民币跨境支付系统(CIPS)已经在东亚地区形成了一定布局,在东盟10国更是实现了全覆盖。在这一良好基础上,中国应当以《区域全面经济伙伴关系协定》和东亚市场为平台,以数字人民币网络为依托,借助金融服务进一步开放的契机,积极探索并开展离岸人民币业务,促进离岸人民币业务和在岸人民币业务在规则、制度等方面的对接。一方面,可先以中国自由贸易区或东亚次区域金融合作为试点,先行测试和使用数字人民币跨境支付系统,并加强中国与合作国之间在跨境支付方面的政策探讨和技术标准对接,从而形成先导效应,为未来在更大范围内推行数字人民币跨境支付系统奠定基础;另一方面,可尝试在东亚地区内与个别国家互通征信系统,并逐步扩大形成“东亚征信体系”。这一体系可首先针对开展海外业务的企业建立,在逐步覆盖到其他个体,从而为东亚区域金融治理提供更加充分的依托。

(三)积极对接《区域全面经济伙伴关系协定》与“一带一路”倡议,推动东亚基础设施网络建设

从地理层面来看,东亚与“一带一路”倡议具有诸多重叠,因此在推动东亚基础设施网络建设过程中,应当积极对接《区域全面经济伙伴关系协定》与“一带一路”倡议,有效推进各个项目的落地。具体来说,可将“一带一路”倡议下的丝路基金(Silk Road Fund)与亚洲基础设施投资银行(AIIB)、中国—东盟投资合作基金(CAF)以及各国商业银行间的区域化合作一道,搭建多层次的、灵活的东亚基础设施融资机制,以期通过该机制使大量中长期投资项目落地,从而不断完善东亚地区内的基础设施网络。此外,为了控制和防范国际区域内可能产生的政治安全、投资者保护机制、监管等方面的风险,在设立融资机制的同时也需要构建风险防范机制。一般来说,可以在上述区域性金融机构和投资基金内部,通过设置风险防范目标、协同各国投资立法、完善投资基金内部管理法律机制、构建投资者保护法律机制、创新法律监管模式等方面形成相应的基础设施投资风险防范机制,从而在总体层面提升东亚区域发展治理效率。

四、结论与展望

综上所述,《区域全面经济伙伴关系协定》的签订和实施对东亚区域经济发展无疑会发挥重要的推动作用。在当前全球经济低迷、贸易摩擦不断、产业链及供应链断裂、地区内各国经济复苏乏力的情况下,借助《区域全面经济伙伴关系协定》优化东亚区域经济治理路径不仅可以为地区社会经济发展提供良好的屏障,极大程度降低域外国家对东亚生产和经贸活动的干扰,还可以在确保产业链及供应链安全稳定的基础上,为东亚各国的经济复苏注入新的活力,促进东亚地区的互利共赢。同时,东亚区域经济的发展也可在全球范围内起到引领作用,东亚成为世界经济的中心,会引起“东亚—欧洲—北美”生产格局的相应变动,最终推动世界经济发展进入新阶段。

然而,将《区域全面经济伙伴关系协定》与位于同区域的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)进行对比后可以发现,其在推进东亚区域经济发展、优化区域经济治理路径的过程中仍存在一定的问题。首先,在税收优惠覆盖方面,相比于《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》在99.5%的货物实施零关税政策,《区域全面经济伙伴关系协定》承诺的零关税覆盖率仅为90%,即《区域全面经济伙伴关系协定》的开放度仍然较低,这可能会给地区内的经贸合作带来一定的税收成本与其他额外费用。其次,在透明度和争端解决方面,《区域全面经济伙伴关系协定》不仅缺乏对事前相关信息的披露机制,在金融和电信服务的文件公布、程序透明化等方面也缺乏相应机制,同时也缺少对相关争端解决机构的设立。而生产性服务业的机制缺失以及较低的自由化程度会令其对东亚产业链重构的支撑力度降低,阻碍未来的重构进程。最后,在数字跨境流动方面,《区域全面经济伙伴关系协定》缺少对数字贸易中数据的保护机制,尤其缺少对个人信息和源代码知识产权保护的规则。数字保障体系的不健全不仅会令各成员及其企业的合作意愿降低,阻碍东亚数字产业链的构建与发展,还会引发数字安全等一系列问题,进而影响东亚区域经济的整体治理效果。

虽然在推动东亚区域经济治理的过程中,《区域全面经济伙伴关系协定》仍面临着一定的困难和挑战,但不可否认的是,《区域全面经济伙伴关系协定》所带来的机遇仍然远大于挑战,同时也为东亚经济发展提供了充足的动力。因此,应当紧紧抓住《区域全面经济伙伴关系协定》带来的机遇,直面尚未解决的问题,科学合理地设置解决路径,不断优化东亚区域经济治理路径,助力东亚成为世界新经济中心。(注释略)


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欧洲谋求摆脱美国数字霸权