国外社科 理论研究

先发国家养老体系的得失与启示

袁文坤

2024年04月10日 02:08

中国社会科学网-中国社会科学报

党的二十大报告提出,要完善基本养老保险全国统筹制度,发展多层次、多支柱养老保险体系。协调劳动适龄人口就业与养老保险财政负担,是处理老龄化的人口结构转型压力与保障和改善民生关系的重要切入点。福特主义与后福特主义是资本主义发达国家的两种生产与消费模式,其产生和发展离不开发达资本主义的经济基础和社会制度背景,也深受人口老龄化的影响。探究人口老龄化与福特主义和后福特主义之间的内在联系,厘清其来龙去脉,或将对我们协调民生保障和发展多层次养老保险体系提供借鉴价值。

福特主义养老保障政策的特征

福特主义时代具有大众消费、实际收入增长、跨国公司扩张、雇主和工会之间的集体谈判、凯恩斯主义的宏观经济政策及高额福利等特征。贯彻福特主义的资本主义发达国家通常实施税收供款的福利制度,将人口作为内生因素加以考虑,关注人口结构变化带来的影响。具体而言,福特主义的养老保障政策通常有以下五个特征。

第一,规定个人生命周期由依次接续且相对固定的教育、工作和退休三个阶段组成。虽然教育、工作和退休年龄固定并非意味着生命周期模式与个人身体机能老化直接相关,但是这一阶段划分过分强调了年龄对工作和退休行为的影响,在年龄和经济活动之间建立了机械联系,缺少灵活性。

第二,按照现收现付原则为公共养老金和福利待遇筹集资金,将税收视为实现代际财富转移的重要手段。税收容易成为代际和集团之间的利益摩擦点,随着人口老龄化加剧,与私人养老金或非正式福利制度安排相比,这种公共福利安排使得全社会抚养和照顾老年人的成本显著增加。

第三,提供丰厚公共养老金待遇。大众消费和慷慨的福利措施提高了人们对养老金的期望,任何不愿保护公共养老金价值的制度实践都会引起退休人员的抵制。尽管慷慨的福利待遇保障了老年人的退休生活,但是随着人口老龄化加剧,这份待遇必然依赖较高的税收来维持,对于工作者而言,较高的税收将降低他们的消费和生活水平,引发严重的代际冲突。

第四,公共部门提供免费或低收费的医疗保健服务。在前福特主义时代,几乎所有的护理都是家庭内部的无偿护理,但是到了福特主义时代,政府将部分医疗保健责任从家庭内部转移到公共部门,而人口老龄化导致政府医疗保健预算支出增加,进一步加重政府财政预算负担。

第五,福特主义福利国家通常将实现充分就业作为宏观政策的首要目标,并且采取措施将就业水平保持在高位水平。为实现充分就业这一目标,福利国家通常要实施凯恩斯主义需求管理的积极财政政策,而这会进一步加重政府财政负担。

为应对人口老龄化带来的财政负担,贯彻福特主义的福利国家进行了制度改革,削减社会保障支出,转向后福特主义,以求走出福特主义福利国家的发展困境。

人口老龄化催生的后福特主义

后福特主义时代的典型社会特征既包括劳动过程变化,即灵活就业、扁平组织结构和少量标准化生产,也包括劳动过程变化引起的生产和消费多样化,即工作流动性增加、摆脱工会组织集体谈判、实施私有化政策、退出凯恩斯主义,以及减少社会福利支出,这些变化或多或少都与社会为应对人口老龄化带来的负面影响有关。人口老龄化引起的人们对未来养老问题的担忧结束了福特主义的教育—工作—退休三阶段固定模式,这在某种程度上加速了后福特主义的产生,突出表现为以下两方面特征。

第一,提前退休行为增加。人口老龄化促使人们采取多种方式提前退出劳动力市场,既包括个人在全职工作和退休之间转换,也包括增加老年兼职工作。不同人群选择的不同提前退休方式会产生截然不同的后果:拥有职业养老金的富人可以享受更多闲暇时间,而生活不太富裕的人却无法领取全额养老金,导致生活水平下降。

第二,工作和退休方式多样化。人口老龄化改变了人们的工作方式,不再由永久性全职工作主导,而是呈现多样化。多样化的工作方式体现在灵活的就业合同上,出现大量兼职工作、临时合同、自由职业和工作共享计划,而且新工作可能会穿插进行再培训或再教育。此外,退休年龄也不再固定,退休年龄的选择具有弹性,个人既可以选择提前退休,也可以选择延迟退休。

后福特主义时代标准化产品生产和大众消费将逐渐衰退,取而代之的是多样化工作和生活方式。多样化工作和生活方式可能降低就业收入,抑制储蓄和为养老金计划供款能力,进而降低退休收入;也可能预示着老年人健康状况的新趋势,由于工作退出机制的多样化,职场人士可以预防衰老并减少慢性疾病发病率,由此减轻公共支出负担。上述有关多样化工作和生活方式产生的影响表明多样化的后福特主义会减少代际之间冲突的风险。

总体而言,后福特主义降低了个人退休年龄的制度意义。随着退休年龄门槛消失和经济行为变得不那么标准化,年龄与经济活动之间的福特主义纽带将会减弱。

人口老龄化与发展观的变化

后福特主义的产生离不开福特主义国家应对人口老龄化的举措。为缓解人口老龄化带给公共养老金制度的财政压力,贯彻福特主义的福利国家改革了高福利制度,这一改革被概念化为从凯恩斯主义的福利国家向熊彼特的工作福利国家或竞争福利国家转变。如果说福特主义的高税收和高福利政策危及国家竞争能力,那么凯恩斯主义的需求管理和工资谈判主张则缺少灵活性。现行社会政策旨在促使人们加入更加灵活的劳动力市场,竞争力正在取代福利成为政府政策目标,关于人口老龄化的争论应在社会政策目标和特征发生变化的背景下展开,这也滋生了后福特主义。

随着人口老龄化加剧,后福特主义在不断发生变化,形成一些新的发展特征,集中表现在人口统计技术和老年人社会地位的变化上。

一方面,人口老龄化促使后福特主义对人口、技术与社会制度的看法转向更加综合的视角。首先,在后福特主义时代,人口统计学开始优先考虑人口老龄化与经济发展的因果关系,突出强调人口老龄化的经济意义,关注人口老龄化对经济发展的负面影响及应对策略。人口统计学考虑的人口经济问题与后福特主义考虑的人口经济问题基本一致,二者在降低福利和公共养老金支出、私有化、兼职和灵活工作等方面也存在很多相似观点。某种程度上,用于应对人口老龄化的人口统计学解释了后福特主义新的发展特征。

其次,后福特主义将经济和社会变化追溯至技术变化,强调经济发展以技术为原动力,认为技术进步会推进经济快速发展也加速人口老龄化。第一,尽管还会存在新技术与旧制度发生冲突的情况,但通过制度改革促使制度适应新技术,从而为经济增长开辟道路,一定程度成为共识。第二,老龄化危机将成为经济发展的常态,技术将在不断转型中继续扩张,以解决新旧养老金制度、福利制度和退休制度不匹配带来的发展困境。第三,技术将以多种方式造成并加剧人口老龄化。这是由于技术进步提高了生活水平,使人口死亡率和生育率显著下降,是人口老龄化的间接影响因素。第四,强化年龄的经济意义,技术变革成为平息老龄化危机的重要手段。在后福特主义时代,微电子、自动化和信息技术将促进小规模、多样化的生产,不再需要分层组织和集中管理,技术进步还将减少对年龄分类的需求,弱化工作与退休的界限,使得退休年龄不再固化,并减轻人口老龄化的冲击,在更广泛的社会层面上弱化福利国家的福利制度。

另一方面,人口老龄化导致后福特主义时代老年人社会地位发生变化。人口老龄化与后福特主义已经先后融入现代化进程,并在发达国家不断传播,在发达国家产生深刻社会影响。

根据现代化理论,现代化将改变家庭的性质,家庭从以年长成员为首的扩展的多代形式演变为由年长成员与后代分开生活的核心单代形式。对于老年人来说,大家庭的消亡带来了领导角色的丧失,以及随之而来的资历和尊重下降。当年轻一代不再和老年人住在同一屋檐下时,老年人将缺少经济支持,必须依靠自己的收入、养老金或储蓄维持生计。与此相应,退休年龄规定了退出市场工作的时间,也明确了退休者需要养老金和福利政策的支持,但它也将老年人单独列为一个群体,增加了其受到社会歧视的可能。而从乐观的角度来看,取消固定退休年龄的做法可能使老年人受益,如果退休变得多样化,那么年轻人与老年人或经济活动与非经济活动之间的界限将被取消,新的安排可能会让人们做出真正的退休选择。工作流动性和重返教育的机会可能会打破福特主义生命周期的僵化结构,如果确实如此,后福特主义可以扭转福特主义现代性的负面影响,并改善老年人的状况。

后福特主义的产生过程,对我国发展多层次、多支柱养老保险体系具有两方面的借鉴意义。一方面,后福特主义的出发点与我国当前面临的压力有类似之处。我国公共养老金替代率高于西方国家公共养老金替代率,多数人退休后仍依靠政府提供的公共养老金生活,增加了财政负担。为实现我国养老保障制度可持续发展,需要强化企业和个人养老责任,大力发展二、三层次养老保险,完善多层次养老保障体系。另一方面,需要客观看待后福特主义就业方式多样化和淡化政府干预的主张。当前我国面临一定的就业压力,这一压力不仅与经济发展环境有关,也与人们就业观念转变滞后、灵活就业的保障未能及时跟进有关。为实现充分就业,个人应根据经济发展环境变化,摒弃传统就业观念,选择灵活多样的就业方式,实现多渠道就业。同时,我国需要政府为多样化就业方式提供政策和资金支持,更好地发挥政府的服务作用,这与后福特主义淡化政府介入性质不同。


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2024年04月10日 10:10
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