《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》解读
杨波
2023年11月20日 00:00
自然资源部网站近年来，自然资源部持续做好海域资源要素保障，促进海洋经济平稳增长。与此同时，随着海洋开发利用的深度和广度不断拓展，近海传统和新兴海洋产业用海需求持续增大，海域空间资源的稀缺性日益凸显，海域空间的立体开发和综合利用的现实需求迫切。
11月20日，自然资源部在京举行例行新闻发布会，会上发布了《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》（以下简称《通知》），对海域立体分层设权工作中涉及的国土空间规划、海域使用论证、用海审批、不动产登记、海域使用金征收等方面予以指导和规范。
深化海域物权制度建设的有益探索
根据《中华人民共和国海域使用管理法》规定，海域空间范围包括内水、领海的水面、水体、海床和底土。
现行的海域管理制度体系主要基于海域“平面”管理，同一海域空间范围内仅设置一个海域使用权，海域空间资源的立体性和多功能性未得到有效发挥，部分区域的空间资源浪费较为严重。为充分发挥海域资源效益，缓解行业用海矛盾，逐步完善海域资源资产产权制度，有必要尽快探索开展海域立体分层设权。
目前，沿海已有不少地方开展了一些工作，对于养殖、跨海桥梁、温排水、海底电缆管道等与其他用海活动互不排斥或影响有限的用海，进行了立体分层设权的实践。例如，河北、浙江、广西、海南、辽宁等省份已先后出台了海域立体分层设权的政策文件，为国家层面出台规范性文件奠定了一定的工作基础。
此前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，均明确提出“探索海域使用权立体分层设权”要求。自然资源部在专题调研、充分征求有关部门和社会公众意见的基础上，制定出台了《通知》。
《通知》的印发，是深化海域物权制度建设的一次有益探索，将推动海域管理模式从“平面”向“立体”、从“二维”向“三维”的转变，对于促进海域资源节约集约利用和有效保护、推动海洋经济高质量发展、加强海洋生态文明建设具有重要意义。
准确把握海域立体分层设权工作总体要求
自然资源部组建以来，始终高度重视海域管理工作，坚持立足自身职责，强化政策供给。《通知》的出台，是自然资源部坚持问题导向和需求导向，对海域综合立体开发的政策需求的及时回应。
《通知》就准确把握海域立体分层设权工作提出了3方面总体要求。一是坚持依法依规、稳妥有序。各地要以有关法律法规为依据，综合考虑社会发展水平和管理工作需要，有序推进海域立体分层设权工作，有效保障海域使用权人合法权益。
二是坚持节约集约、生态优先。以海洋资源环境承载力为基础，统筹兼顾海域立体开发实际需求和生态影响，严守生态保护红线，落实生态用海要求，全面提高海域资源利用效率。
三是坚持分类管理、科学兼容。分类实施海域立体分层设权，优先保障海域主导功能，合理确定兼容功能，确保各类用海活动影响和风险可控，着力提升海域资源精细化管理水平。
《通知》明确，在不影响国防安全、海上交通安全、工程安全及防灾减灾等前提下，鼓励对跨海桥梁、养殖、温（冷）排水、海底电缆管道、海底隧道等用海进行立体分层设权，生产经营活动存在冲突的除外。完全改变海域自然属性的填海，排他性较强或具有安全生产需要的海砂开采等开发活动不予立体分层设权。其他用海活动经严格论证具备立体分层设权条件的，也可进行立体分层设权，为地方推进不同类型用海活动探索开展海域立体分层设权预留政策“接口”。
指导和规范海域立体分层设权
《通知》在总结已有实践的基础上，对海域立体分层设权工作中涉及的国土空间规划、海域使用论证、用海审批、不动产登记、海域使用金征收等方面予以指导和规范，主要集中在以下几个方面。
一是加强国土空间规划对立体分层设权用海的引导和约束。《通知》要求各地编制海岸带空间专项规划，应统筹考虑海洋资源环境承载力和用海实际需求，遵循上级和同级国土空间总体规划，对海域立体开发提出具体的指导和管理要求，海洋功能分区要明确海域的主导功能、兼容功能以及可兼容的用海活动。
二是加强立体分层设权项目用海海域使用论证。《通知》明确要重点论证海域立体开发利用的必要性和可行性，分析不同用海活动之间的兼容性、用海空间范围及用海期限的合理性、不同用海主体及周边利益相关者协调可行性。
三是规范立体分层设权项目用海审批和不动产登记。在用海审批方面，《通知》强调在已设定海域使用权的海域进行立体分层设权，应与原海域使用权人协商一致达成协议后按程序办理用海手续。在未设定海域使用权的海域，经审查具备海域立体分层设权可行性的，可按照立体分层设权的管理要求进行审批或出让，明确海域空间范围信息。在不动产登记方面，《通知》明确申请人在办理海域立体分层设权不动产登记时，应提交的具体材料。在已确权登记的海域进行立体分层设权的，应当先办理原海域使用权的变更登记，再办理新设海域使用权的首次登记。《通知》同时明确各地可根据实际，优化审批和登记程序及要求。
四是规范立体分层设权项目用海海域使用金征收。立体分层设权的项目用海，按照“一物一权、一证一缴”的方式征收海域使用金，同一海域立体分层设权的每一个项目，均视为独立的征收对象，依据其用海方式，分别按规定征收海域使用金，不得违规减免海域使用金。为充分调动已确权项目立体分层设权的积极性，《通知》明确指出，《调整海域 无居民海岛使用金征收标准》施行前已设立的海域使用权，因立体分层设权需完善空间范围信息的，不属于用海方案调整，仍执行原海域使用金征收标准。