自然资源部网络安全和信息化领导小组办公室负责人解读《自然资源数字化治理能力提升总体方案》
开启碳排放权交易的法治新局面
杨波
2024年02月12日 00:00
自然资源部网站日前，自然资源部制定印发《自然资源数字化治理能力提升总体方案》（以下简称《总体方案》），旨在推动自然资源整体治理数字化转型升级，高效保障“两统一”核心职责履行，切实提高政府履职能力、协同共享水平，支撑构建美丽中国数字化治理体系，服务高质量发展，促进人与自然和谐共生。
作为指导今后一个时期（2024-2030年）全国自然资源数字化发展的纲领性文件，《总体方案》无疑将成为未来制定自然资源领域其他专项业务数字化总体方案或实施方案、统筹相关项目、部署年度工作的重要依据。围绕《总体方案》的出台背景、总体目标、主要任务、重点内容、保障措施等方面问题，自然资源部网络安全和信息化领导小组办公室负责人作出权威解读。
出台背景：
自然资源数字化治理面临新要求、新需求、新机遇
——美丽中国建设对自然资源数字化治理提出了新要求。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，“深化人工智能等数字技术应用，构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明”。近日，党中央国务院印发的《关于全面推进美丽中国建设的意见》中明确要求“加快数字赋能”“加强数据资源集成共享和综合开发利用”“健全天空地海一体化监测网络”。这为自然资源领域落实美丽中国建设、推进自然资源和国土空间治理体系和治理能力现代化提出了明确要求。
——自然资源高质量发展对数字化治理提出新需求。自然资源信息化发展存在算力分散、服务能力不足、数据汇聚治理融合不够、开放共享不足、平台智能化水平不高、系统效率效益未充分发挥等突出问题，迫切需要提档升级。进入新时代新征程，自然资源部赋予了“两统一”职责全新内涵。需要利用信息技术手段，摸清各类“自然资源—资产—资本”家底，高效精准掌握其动态变化，深化对自然资源开发利用与保护等规律的认识，科学编制国土空间规划，实施全域全要素全周期用途管制和山水林田湖草沙一体化保护修复。
——新一代信息技术为自然资源数字化治理提供新机遇。新一代信息技术快速发展、融合创新，迭代周期加速缩短，云计算、边缘计算、超级计算多元发展，人工智能突飞猛进，为自然资源数字化治理注入了新动能，驱动自然资源业务数字化转型，促进“空天地海网”一体化感知精度和速度、智能办公、规划、审批、监管决策与服务水平全面提升。自然资源信息化海量数据资源、数字基础设施、超大规模市场优势突出，已成为自然资源高质量发展的加速器和催化剂。这就要求我们牢牢把握信息革命的时代机遇，以自然资源数字化发展助力实现中国式现代化。
遵循“四个坚持”原则
着力提升数字化治理能力
一是坚持统筹布局、智能集约。强化部内互通、部省衔接、部际互联，统筹网络、算力，整合存量、严控增量，逐步实现统一建设、统一运维，着力提升智能化水平，实现信息化节约集约建设与高效利用。
二是坚持创新引领、场景驱动。运用人工智能等新一代信息技术，全面提高自然资源和国土空间态势感知能力、数据治理挖掘共享能力和决策支撑能力。基于智能化协同化的国土空间基础信息平台，构建多维数字化场景，以场景驱动自然资源管理和国土空间治理的数字化转型。
三是坚持多元共治、开放共享。强化共建共管共享共用，建立分布式统一管理机制，实现数据分散生产、统一管理、充分共享；建立应用市场、生态社区，众筹共建智能工具；提供高质量数据产品、数据服务，构建开放共享数字生态。
四是坚持底线思维、安全可靠。全面落实总体国家安全观，坚持以新安全格局保障新发展格局，严格落实网络安全各项法律法规制度，构建全方位安全体系，全面推广使用信创软硬件产品，保障网络安全、数据安全、应用安全、模型算法安全，守牢安全底线。
总体目标：
构建美丽中国数字化国土空间治理体系
以全面提升自然资源数字化治理能力为导向，充分应用云计算、大数据、人工智能、物联网、视联网等新一代信息技术，建成自然资源“一张网”、自然资源“一张图”、国土空间基础信息平台，以及底线守护、格局优化、绿色低碳、权益维护等四大应用场景，实现算力资源高效利用、数据资源共融共享、平台应用智能开放、场景服务敏捷协同、线上线下安全可靠，形成“一网联通系统内外协同互动大生态，一图透览陆海上下山水林田湖草沙，一窗智绘美丽中国人与自然和谐共生现代化”的智慧国土，全面支撑自然资源全业务数字化、智能化转型，构建美丽中国数字化国土空间治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明。
自然资源数字化能力提升遵循“夯实基础、强化支撑、赋能全局、推动转型”的理念，实施“234”总体架构，即以全方位安全保障和制度标准规范“两个体系”为保障，以自然资源“一张网”、自然资源“一张图”和国土空间基础信息平台“三个一”为基础支撑，构建底线守护、格局优化、绿色低碳、权益维护四大主题应用场景，全面支撑美丽中国数字化国土空间治理体系构建。
锁定六方面主要任务
系统构建自然资源数字化治理体系
一是建设集约高效数字化基础设施。集约化构建统一基础支撑，为数据统筹开发利用、业务上下联动横向协同、人工智能技术融合应用奠定基础。包括：优化畅通一体化网络体系，统筹建设算力基础设施，提高容灾备份能力等。
二是完善全域全周期数据要素体系。为数据驱动的业务规则重构、数据新型生产要素作用发挥、国土空间高效治理奠定基础。包括：提升自然资源和国土空间变化态势感知能力，丰富“一张图”数据资源，推进数据汇聚治理融合，创新数据开放共享模式等。
三是提高国土空间基础信息平台智能化水平。强化对下数据统筹管理能力、对上业务支撑和场景敏捷构建能力、对外数据共享业务协同众筹共建三大能力，打造“智慧中枢”，切实发挥平台支撑作用。包括：完善统一管理与分布式运行体系，推动平台“数智化”升级，提升协同共享能力，构建开放数字生态体系。
四是构建多维数字化应用场景。满足各类业务需求，场景牵引推动数字化改革。构建典型场景，包括：底线守护、格局优化、绿色低碳、权益维护等四大主题场景及若干专题场景。
五是筑牢全方位安全体系。统筹信息化高质量发展与安全。包括：增强网络安全保障能力，强化数据安全保护能力，健全密码应用保障体系、加强新技术新业态安全保护（云安全、算法安全、模型安全等）。
六是健全完善制度标准规范体系。构建自然资源数字化治理标准体系，将标准规范体系框架的建设和应用贯穿于数据采集、数据建库、应用系统开发、数据共享和数据服务等自然资源数字化治理的始终。包括完善标准体系，加大标准供给，提升标准应用水平等。
聚焦三方面核心内容
全方位提升国土空间治理信息化水平和效能
全方位安全体系 “三个一”基础支撑 四大主题应用场景
——筑牢全方位安全体系，健全完善标准规范体系
一是全方位安全保障体系。严格执行信息安全等级保护、涉密信息系统分级保护制度，构建自主可控的自然资源信息安全体系，增强网络安全防护能力。强化数据安全，推进数据安全保护制度落实，建立数据安全风险监测预警体系。健全密码应用机制，推动商用密码在关键信息基础设施和重要信息系统中的全面应用。探索建立物联网、算法、模型安全防护技术。
二是制度标准规范体系。建立贯穿自然资源管理和国土空间治理全过程的信息化制度和标准体系。建立健全自然资源数据汇聚、平台应用、数据开放共享以及众筹共建等制度。推进数据、平台、工具、模型、算法、业务等标准制定。建立评估验证机制，以标准化促进规范化。
——提升“三个一”基础支撑能力
一是自然资源“一张网”。基于已有基础，优化畅通一体化网络体系，统筹算力基础设施，提高容灾备份能力，建设集约高效数字化基础设施，统一提供能支持跨部门、跨层级、跨区域“一张图”和国土空间基础信息平台海量数据处理和业务应用的基础设施支撑。
二是自然资源“一张图”。提升自然资源和国土空间变化态势感知能力，持续完善自然资源数据资源，深入推进数据汇聚、治理与融合，创新数据开放共享挖掘，构建全域全周期数据要素体系，支撑国土空间基础信息平台运转和业务场景应用。
三是国土空间基础信息平台。国土空间基础信息平台是自然资源“一张图”数据管理的总枢纽、数据资源和工具组件开放共享的总通道、数字化应用场景的总门户，服务自然资源管理部门履职、数据资源开放共享和对外信息发布的统一出入口。完善国土空间基础信息平台，建立统一应用门户，实现自然资源“一张图”数据统一管理，为业务应用开发提供公共支撑能力，构建多维数字化应用场景。
——四大主题应用场景构建
一是底线守护场景。围绕耕地保护、生态安全、资源安全、海洋权益、自然灾害、测绘地理信息安全、历史文化保护等自然资源领域重点安全问题，构建安全底线的敏锐感知、全面管控与快速响应，实现对底线的精准监测、严格监管。
二是格局优化场景。准确把握自然资源利用状态和变化过程，强化国土空间规划引领、全域全要素差异化管控，整体推进规划与用途管制的业务协同和数据互联，推动构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。
三是绿色低碳场景。把数字化、一体化、现代化贯穿到国土空间治理全过程，推动节约集约、绿色低碳发展的科学化、智慧化决策。
四是权益维护场景。立足自然资源资产产权体系建设，对照全民所有自然资源资产管理链条，为自然资源全民所有者资产权益维护提供准确、智能的数据支撑和监管场景。
以国土空间基础信息平台为总枢纽，遵循四方面建设方针
《总体方案》指导国家、省、市、县四级自然资源数字化治理工作，覆盖土地、矿产、地质、测绘、海洋、林草等全业务。《总体方案》以国家层面为主，兼顾省市县三级。此外，考虑到数据生产的重要性，《总体方案》对基础测绘、卫星遥感和国土、地质、海洋、林草、水资源调查等业务，从成果角度提出了要求，预留了与自然资源领域其他专项业务接口。《总体方案》明确，国土空间基础信息平台是自然资源“一张图”数据管理的总枢纽、数据资源和工具组件开放共享的总通道、数字化应用场景的总门户，服务自然资源管理部门履职、数据资源开放共享和对外信息发布的统一出入口。
自然资源数字化治理遵循四方面建设方针：一是部省统筹。根据多个省份和专家的建议，《总体方案》明确了部省两级建设模式，部省互联互通，部级示范指导，省级负责统筹本省（区、市）建设。二是数据统筹。自然资源数据分散生产，但需集中汇聚、治理和共享。《总体方案》不改变现有数据生产方式，强调“一张图”数据目录里的数据均需汇聚到“一张图”，并通过国土空间基础信息平台集中管理、应用和共享。三是平台统筹。历史原因行业内先后建设了多个平台。按照《总体方案》，国土空间基础信息平台是支撑自然资源部机关各项业务运行的统一出入口，相关信息化建设均要在平台上进行，避免多头部署、重复建设，已有信息系统要逐步整合到平台的相应场景。其他平台聚焦公众服务需求，突出专业性、公益性和社会服务性。四是部内数字化基础设施统筹。由部统一规划，统筹各数据生产单位项目建设、一体管理，实现“一云多分区”的“自然资源云”。用于专业数据生产、加工、处理的软硬件由各数据生产单位自行建设。
保障措施环环相扣，确保《总体方案》落实落地
一是加强组织领导。自然资源部网络安全和信息化领导小组统筹协调自然资源网络安全和信息化发展中的重大问题和重要事项。部网信办负责督促落实领导小组决定事项和日常工作调度，及时协调各省级自然资源主管部门。加强地方自然资源网络安全和信息化领导机制建设，健全议事协调机制，切实落实本地区建设责任。
二是发挥制度优势。建立健全全国一盘棋的统筹推进机制，探索众筹共建共用共享模式，最大程度凝聚发展合力，更好服务国家重大战略，更好服务经济社会发展大局。健全相关管理制度，完善自然资源数字化治理标准体系。加强经费保障，多渠道加大资金投入，切实提升资金使用效益，将重要任务、重大工程纳入各级各类规划、计划。
三是强化规划统筹。按照目标导向、分步实施、突出重点的原则，制订行动计划。严格信息化项目全过程管理，加强专家论证和审核把关。
四是深化改革创新。聚焦服务“两统一”职责履行，在大数据、云计算、人工智能等新技术应用重点领域开展试点，及时总结形成可复制可推广的做法经验。依托重点实验室、工程技术创新中心等平台优势，推动高校、研究机构、科技企业参与自然资源信息化建设，营造共建共享的数字生态，激发创新活力。
五是提高数字素养。完善人才培养机制，建立自然资源领域高层次、复合型人才培育机制。加强人才引进，畅通人才流动渠道，促进人才向基层一线流动。加强教育培训，持续提升干部队伍数字思维、数字技能和数字素养。健全自然资源相关部门技术型人才的职业发展体系，建立多元化的岗位晋升通道和激励机制，将信息化数字化人才培养纳入自然资源部高层次人才梯队建设。充分发挥现有人才作用，留住优秀人才。
六是推动督促落实。健全科学的考核评估机制，将自然资源数字化治理情况纳入目标责任考核体系，考核结果作为有关领导干部综合考核评价的重要参考。加强跟踪分析和督促指导，实行定期督查机制。对信息化项目经费进行全过程绩效管理，把绩效评价结果作为完善政策、改进管理和安排预算的重要依据。