时评观点 理论研究

棚改扩围积极效应将大于楼市红利

宋扬

2017年06月02日 12:00

李宇嘉
每日经济新闻 2017年06月02日02版  

近日,国务院常务会议确定,实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划,再改造各类棚户区1500万套,加大中央财政补助和金融、用地等支持,以改革创新的举措、坚持不懈的韧劲啃下“硬骨头”,兑现改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的承诺。

5月26日,在国新办举行的国务院政策吹风会上,住建部副部长陆克华表示,当前,住建部将重点谋划好2018年棚改工作,尽早落实项目、资金等,确保明年棚户区改造早安排、早开工、早见效。

近年来,货币化加速了棚改进程。2015年,随着央行对国开行棚改大规模投放PSL贷款、棚改企业债及银行“债贷综合授信”等金融创新,棚改从原来的“实物安置和货币补偿并重”模式,全面转向效率更高的货币化模式。货币化既能推进棚改和城镇化进度,还能加速居民安置,减少楼市库存,激活基础设施建设。

棚改近年来全面提速,这是通过“出棚进楼”改善困难群众住房条件和补缺公共配套,也是楼市红利的直接彰显,更是惠及基层百姓、困难人群、三农的城镇化红利的体现。

近年来,传统产业产能过剩,资产价格高涨,城镇还有一批人无法靠自身能力改善住房条件,并获得城镇化公共服务。同时,农业产业化、规模化加速,土地流转和集约经营如火如荼,小城镇建设在各地展开。因此,政府有责任让楼市和城镇化红利惠及所有人群。近三年棚改提速,三四线城市焕然一新,但600多个三四线城市中,住宅区老旧、区域功能不强现象还很突出。

棚户区改造,除了通过拆除危旧房、城中村等不具备当代城市和社区居住功能的房子以外,还应兼顾完善城市功能、改善城市环境。越是欠发达地区、产业落后地区,城市和微观社区的功能越需要更新、“补欠账”。在这些城市,或传统制造业占主导、或资源能源产业占主导。产能过剩,资源或能源需求下降、价格下跌,加上年轻人口外流和老龄化严重,地方财政负担很重,城市发展必须要考虑这一困境。

但是,无论是房屋拆迁及补偿,还是社区公共服务配套,或补齐当代城市功能,这都是一次性巨额投入、长期回收的大型项目。如果单靠当地政府,不仅无法推进,还会造成债务风险。目前来看,资金来源主要有三个方面,一是中央的棚改财政补贴,这本质上是中央财政转移支付,能够起到“引子基金”的作用;二是政策性金融贷款,比如国开行、农发行的棚改专项贷款;三是金融创新工具,比如项目收益债券、“债贷组合”等大额低成本资金。

事实上,无论是政策性金融还是创新金融,至少要在保本的基础上实现投入产出平衡。因此,投入还得靠项目本身回补。具体来说,就是将棚户区占据的城市中心地块和空间释放出来,借助“招拍挂”或招商引资后获得资金回补项目投入。据笔者调研,除三四线城市改善型需求外,近年来县市及镇村居民到周边城市购房很活跃,占商品房销售的40%~80%。同时,互联网开拓了眼界,基础设施互联互通降低了成本,人流物流效率很高,基层百姓和农民到城市消费的意愿很强。

但是,三四线城市不仅大社区很少、公共配套非常滞后,商业服务业集中布局、城市大型公共场所(绿道、公园、广场等)等方面的规划也严重不够,人口集聚能力不足,无法满足城市居民及外来人群购房、消费及生活居住。如果将低效的棚户区改造为大型商业服务业中心、大型住宅区,并加强水电气热路等市政设施、公共设施配给,就能够将城市中心地块的溢价释放出来,这也就为棚改投入和城市公共服务(教育医疗、市政水暖、道路等)提供了可观的现金流。

更重要的是,棚改修复了城市功能、改善了城市环境,传统制造业、能源资源产业主导的生产型城市,也能渐进转变为制造业和服务业共生的生产生活型城市。进一步看,城市再造也释放出了对人口的吸附能力,公共服务供给的边际成本下降,城市建设的投入和产出趋于平衡,人口集聚顺理成章并驱动城市内需崛起,也衔接传统产业退出或转型。

同时,棚改货币化也可以推广至农村危房改造,具体做法是拆迁农民集中安置,促进小城镇发展、城镇间互联互通;将散点分布的宅基地释放出来,并整理为农耕地或牧场;被宅基地、农村建设用地分割的农地集中连片,这有利于农地流转,农业经营产业化、规模化及小城镇建设,也可为农村危房改造提供资金。(作者为深圳市房地产研究中心研究员)
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2017年06月02日 10:43
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