增强土地对高质量发展保障能力
宋扬
2024年02月29日 02:36
金观平
经济日报 2024年02月29日第01版中央全面深化改革委员会近日召开第四次会议，审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》等重要改革举措，明确要求建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。
会议要求，科学谋划进一步全面深化改革重大举措，明确改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、推进方式，同时要求改革举措要有鲜明指向性，着手解决最突出的问题，改革味要浓、成色要足。
在土地、劳动力、资本等传统要素市场中，土地的市场化改革相对滞后，因此潜力很大。我国宪法规定，城市土地属于国家所有；农村和城市郊区土地，除法律规定属于国家所有的以外，宅基地和自留地、自留山属于集体所有。也就是说，我国实行的是城乡二元土地制度，农村土地只有征用后才可入市转让交易。由此造成的结果是，经济发展需要的大量建设用地难以满足，农村土地价值也难以实现。
我国疆域辽阔，不同地区的自然资源禀赋、经济发展基础有较大差异，在国家发展全局中承担的功能定位也不同。但是，从各地人均建设用地和经济发展程度来看，两者并不完全协调。数据显示，2022年甘肃城区人均拥有的建设用地是广东的1.7倍，而工业增加值仅为广东的7%。从土地利用效率来看，过去我国发展方式相对粗放，不少地方土地边际收益不高。改革开放后，随着一些城市摊大饼式的扩张，有些地方以廉价土地招商引资，建设产业园、开发区等，造成大量土地低效利用。
当前，我国经济发展正在从主要依靠增加投入的粗放式发展，向依靠技术进步、组织优化等带动的效率提升转变。要实现这一转变，需要进一步全面深化改革，激发经济发展新活力。土地管理制度改革有望成为这盘发展大棋的“棋眼”，起到盘活全局的关键作用。
党的十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年，全国33个县（市、区）开始改革试点；2019年，土地管理法的修改为改革扫清了法律障碍；2022年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》把土地市场改革放在了要素市场改革首位。
此次会议为土地制度改革攻坚再部署，意义重大。为此，要统筹好区域经济布局和国土空间利用，立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平，更好发挥优势地区示范引领作用。同时，要严格落实国土空间管控边界，严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界3条控制线，加强事中事后监管。对一些探索性强但又十分紧迫的改革举措，要深入研究、稳慎推进。