浅论主体功能区下的区域与人口互动发展
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2008年11月29日 20:55
[内容摘要]人口是社会生活的主体,是影响区域协调发展的重要因素。在快速城市化和城市变化的过程中,如何协调人口、资源、环境和区域发展之间的关系,建设和谐社会,是当前中国乃至世界许多国家所面临的重大问题之一,也是人类协调发展与可持续发展的主旋律。
[关键词]主体功能区 区域 人口 发展
1、规划人口再分布的背景分析
目前我国各区域的发展模式和水平各不相同,其环境承载的程度不一。我国区域人口现状主要呈现出以下特点:
第一,人口大规模迁移。改革开放以来,在经济市场化和区际开放国际开放不断扩大、加深的条件下,不同区域经济发展差距拉大,相应地,地区之间的人口流动和迁移规模也不断扩大。这种大规模的人口流动和迁移,反映着全国、不同地区的经济结构、社会结构、生产方式和生活方式的深刻变化。人口、经济、资源、环境关系的演变,十分深刻地影响着区域经济和社会发展的各个方面,成为区域经济发展中极为重要的现实问题和理论问题。这种大规模的人口流动迁移,在中国近30年改革开放和发展条件下,呈现出以下特点:
首先,人口跨区域大规模流动。这不仅表现为各省市区范围内的流动,更表现为省际之间,全国东、中、西部之间的大范围流动;而且我国的城市,正呈现着从短期流动向真正意义上的人口迁移转变。在初始阶段,人口流动以短期的外出务工经商为主,随着时间的推移和发展的需要,这种人口流动由短期向常年转变,其中一部分在就业地有了比较固定的职业和住所,转向真正意义上的迁移。其次,农村人口转移由就业非农化向市民化转变。党的十六大以来,加快了户籍制度和进城农民身份待遇相关制度的改革,提出了逐步改变城乡二元结构的任务,从而推动了进城农民向市民的逐步转变。从这层意义上讲,中国正在迎接“人的城市化”,或者说“新一轮城市化的核心聚焦在人的城市化”。再次,基于我国经济发展水平不均的现状,当前的人口迁移和流动对于贫困人口的优势十分明显,是贫困人口积累人力资本的重要方式:它有利于扩大就业和职业信息量;有利于贫穷人口教育水平的提高和教育结构的优化;有利于贫穷人口的健康;有利于孩子的投资;能够较快增加经济收入。因此,人口迁移与流动有利于贫穷人口的人力资本积累及其价值的实现。与此同时,它最大的有利点在于促进区域的人力资本“新陈代谢”加快,通过市场对人口实行优胜劣汰,从而提高我国人口的整体素质,加快发展我国教育和培训事业,形成有效的人力资本竞争机制。
第二,我国区域发展不协调。一是经济增长快、经济集聚多的地区没有集聚相应的人口,造成各地区间人均生产总值的差距扩大;二是劳动人口与赡养人口在空间上分离,造成地区之间公共服务水平差距过大。如果引用日本三大都市圈经济和人口分布这一事实,就可推导出经济布局与人口分布应当“大体相当”。但是,基于人均GDP作为判断区域协调发展的指标,我国应注意以下两点:
一是受自然条件、资源条件和区位条件等诸多因素的影响,人均GDP差距缩小的过程是相当长的,而且“大体相当”的程度也可能会有差异。二是从我国区域经济发展趋势来看,经济布局与人口分布的相互关系在动态变化过程中可能会有波动,而不一定是直线式地趋向于“大体相当”。例如,在不同地区经济发展和增长方式转变的过程中,由于经济发达地区经济增长方式的率先转变,劳动密集型产业的向外转移等因素,可能在一个时期内使这些地区劳动生产率提高的速度比欠发达地区更快,使经济密度的提高比人口密度的提高更快一些,从而使人均GDP的差距在一个时期内趋于扩大。要经历这样一个过程以后,不同地区的经济布局和人口分布才会较快地趋向于“大体相当”。
总之,目前我国区域人口状况发展不平衡,例如:贵州、西藏、宁夏、青海等地,相对其环境承载能力而言,目前人口规模已超载30%以上,因此这些地方已不适宜再大规模地进行城市化发展。而现在的趋势是随着中国经济发展加快,人口大规模的迁移也在加快——1990年人口普查的迁移人数为3400多万,这个数字到2000年时达到1.3亿。根据规划报告预计,2014年的城市化率将达到50%以上,2023年将达到60%以上,2034年为70%以上。届时,3亿农村人口将成为城镇人口,这将给一些地方的人口承载能力造成挑战,对区域的发展形成不同程度的考验。
2、人口功能分布的导向作用
首先,引导人口有序流动。据统计资料显示,预计今后30年,全国总人口数将达到15亿,城镇人口也将从目前的5.6亿上升到10亿;同时城市化率将大幅提高,意味着大量的农村人口将要进入城市。面对如此大的人口流动趋势,引导人口有序流动,避免目前已经存在的人口分布失衡状况,充分实现人力资本价值,正是人口功能规划的题中应有之意。
其次,促使不同地区的人民生活水平和公共服务大体相当。党的十七大报告中指出,“缩小区域发展差距,必须注重实现公共服务均等化,引导生产要素跨区域合理流动。”在工业大规模跨区域流动迁移条件下,实现不同地区居民生活水平大体相当和公共服务均等化应是区域协调发展最重要的评判标准,它们在很大程度上反映了下列四项内容。一是人均GDP作为人民生活的经济基础条件,与人民生活水平有着相当大的关联性;二是城乡居民收入,是人们物质消费和精神生活的经济来源;三是公共服务均等化,使不同地区居民享受大致相同的就业机会、社会保障、文化、教育、医疗等公共服务,在现代社会居民生活中占有越来越重要的地位;四是良好的生态、环境是提高居民生活质量的必要条件。因此,我们要积极实现公共服务的均等化、生活条件的同质化,实现人民生活大体相当,让不同区域的人口享受到大致均等的公共服务,进而增加每个人发展的机会公平性。
3、人口与区域互动发展机制
人口与区域发展紧密相连:一方面,经济增长是区域发展和改善人民生活的重要基础;另一方面,区域之间人口的流动迁移,是地区之间协调均衡发展的重要途径。当前我国区域发展不协调的问题主要表现在,一是经济增长快、经济集聚多的地区没有集聚相应的人口,造成各地区间人均生产总值的差距扩大;二是劳动人口与赡养人口在空间上分离,造成地区之间公共服务水平差距过大。因此,我国应通过人口功能规划来促进区域与人口的协调发展。
3.1我国人口典型特征下的区域发展
第一,目前我国人口数量仍然很大,因此,要继续坚持计划生育政策,稳定我国的低生育水平。
第二,我国已经进入人口老龄化社会,目前60岁以上的人口占我国总人口的比重已超过10%,开始步入老龄化社会,预计到本世纪20年代末,我国老龄化将进入高峰。对于老龄人口比重过大的区域,可以将发展老龄产业作为导向。老人数量不断增加,导致老年消费市场将成为潜力极大的市场。老龄产业可分为以下8个领域:一是卫生保健服务业,如生产特定药品、医疗器具、延缓衰老保健品等;二是家政服务业,如必要的家庭护理、居室的修缮、临终关怀等;三是日常用品制造业,如老人服装、防滑器具、老人交通工具等;四是人寿保险业,如人身保险、健康保险、养老投资连接保险、特定保险等;五是旅游娱乐业,如旅游服务与陪同、老年棋牌、运动、曲艺等;六是房地产业,如老年公寓、托老所、专科护理机构等;七是老年教育产业,如老年学校、老年职业培训、老年职业介绍等;八是咨询服务业,如心理咨询、婚姻介绍等。因此,通过市场机制的运作,大力发展老龄产业是区域发展的重点所在。
第三,目前我国很多区域都正处于有利于经济发展的人口红利黄金时期。区域发展应抓住这个机会,实现高水平的劳动资源配置效率,让劳动力由第一产业向第二、三产业逐渐转移的同时,优化区域就业结构,促进人口合理流动与就业。
最后,值得我们注意的是,在区域发展与区域人口就业的整合过程中,要解决好结构性就业的问题。在区域的产业结构转换升级中,一些新兴成长产业急需的专业人才供给不足,而另一些传统产业因效益和流动条件不佳而难以招到合适的工人,导致就业难与招工难并存。由此,一方面高
科技和重化工业必然产生资本对劳动力尤其是普通工种的替代;另一方面,结构升级所需的高素质人才则因人力资本投资不足和专业
教育结合的不合理而处于相对稀缺的状态。鉴于此,要在产业升级中调整人力资源配置,优化各类资源在区域间的配置及地区间的协调发展。
在产业结构升级中同时存在着节约劳动力的使用和扩大劳动力派生需求这两种效应,存在寻找效益最大化和就业最大化的最佳结合点的可能性。显然,在当前我国面临劳动力尤其是
农村剩余劳动力几乎无限供给(仅剩余劳动力1.6亿人)的前提下,一味追求从劳动密集型产业向资本密集型产业、技术密集型产业转型会加剧失业问题,使社会付出很高的成本,城市环境和治安问题等严重恶化,这样既不利于全社会共同福利的提高,也不符合企业效益最大化的初衷。例如广东尤其是珠江三角洲地区目前正加紧产业结构的调整升级,目标是走“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发展的新型工业化”路子。这是一条理想的道路,但是存在着很多与现实情况不符的因素。
由此,在寻找效益最大和就业最大的最优路径的过程中,我们要注意:引导企业继续重视劳动密集型技术,鼓励出口采取技术密集型和劳动密集型相结合的“混合型”技术。尤其是在劳动密集的低劳动成本仍占竞争优势地位的区域,在转向高科技的过渡阶段,尽量保留这一优势从而有利于国际竞争。由此可知,在企业生产的不同工序实施两种密集的结合是符合经济转型的要求的,同时,在空间上和行业上实施不同的技术选择仍然是有利于结构升级和扩大就业的。
3.2我国区域特点下的适度人口发展
所谓适度人口,是指在一定目标和条件下区域能够供养的最优人口数量;区域的环境承载力是规划我国人口功能区以及实现区域发展的主要依据之一,它是指从生态学、资源或环境的角度看,一定时期内,某一地域能够维持抚养的最大人口数量。因此,应结合区域的实际情况,包括各类资源、生态环境以及经济发展指等因素,合理规划人口数量。
与此同时,发展区域与人口不但要在量上加以必要的规划,还要注重质的提高。要不断提高人口素质,在区域经济增长的同时,实现人的全面发展,进而在区域发展中转变劳动力转移模式,加强人力资本的战略储备,最终实现人口与区域经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展。
4、区域人口发展措施
实现区域与人口的协调发展,要以空间均衡为目标。空间均衡是指人口、经济和资源环境三大要素在空间分布上的匹配,也就是在资源环境承载能力较好的地区,相应地承载更多的经济产出和更多的人口集聚。而推进形成主体功能区,就是要明确在资源环境承载能力强的区域,加大开发力度,提高开发效率,集聚更多的经济和人口;在资源环境承载能力弱的地区,严格保护,减少经济活动,适度迁移人口,实现经济、人口和资源环境三大要素在空间上的均衡发展。具体措施主要包括:
第一,由于不同地区的经济总量、经济密度、人口密度和开发强度这四项应是不平衡发展,因此,要随着不同地区发展条件的差异理性地合理拉开差距。区域协调发展,一是要求经济布局与人口分布相协调,促进不同地区人均发展水平和生活水平相对均衡;二是要求经济布局、人口分布与资源环境相协调,促进人口、经济、资源环境的空间均衡;三是严格控制国土开发强度,实现人与自然和谐相处,促进全部国土自然生态、环境的均衡协调。
通过以上四方面不平衡发展来实现三方面相互联系、相辅相成的相对均衡协调发展,还有两个至关重要的问题需要解决:一是从全国整体战略部署出发,实施区域不均衡发展战略,形成符合不同地区实际条件的发展路径和开发功能,促进不同地区的差异化发展;二是无论哪一类地区都要严格控制开发强度,提高集约发展水平,改变许多地区目前开发强度过大的问题。
第二,根据各地的实际情况,进行合理人口规划。研究该区域及其人口变动情况,分析人口数量、素质、结构、分布与经济社会资源环境之间的变动规律,在这个基础上,制定人口与发展的宏观调控体系和政策措施,通过市场和政府双重调控机制有效调节人口分布,促进人口合理有序流动,促进资源区域间优化配置及地区间协调发展。同时,探索建立“人口基础信息库”,将各有关部门所掌握的人口信息进行资源整合,实现人口基础信息的集中管理与资源共享,为各级政府职能部门、企事业单位及公民个人提供决策数据支持和人口信息社会服务。值得注意的是,主体功能区规划形成后,按照主体功能,对不同区域,要实施不同的区域政策和绩效考评标准。如对优化和重点开发区域,以开发为主,实施有利于经济发展和经济集聚的政策,主要考核经济发展的质量和效益,提高产业竞争力等;对限制和禁止开发区域,以保护为主,实施有利于生态环境保护的政策,主要考核生态环境的改善、人民生活水平的提高等。
第三,通过人口功能规划,合理解决城市化和新农村建设的关系。新农村建设的空间在农村,其建设内容包括发展现代农业,培育现代农民,完善农村公共服务,改善农村、农民生产和生活条件,建设农村新社区等。同时,在现代社会经济条件下建设新农村,是以城市化为主导的,要以城带乡、以工哺农,特别是要转移农村人口和劳动力。如果全国城市化水平从2006年43.9%提高到65%-70%,还将有3亿多农村人口进入城市,农村人口将减少到4.5亿左右,再加上农村人口在农村范围内流动和集聚,农村人口分布和空间开发格局将发生很大的变化。可见,新农村建设,不仅在战略思想和政策上要以城带乡、以工哺农,而且要从城市化视角来处理新农村建设中的多种问题,特别是要从城市化进程和城乡关系变化动态上来促进城乡经济和社会发展的互动和协调,促进城乡之间和农村地区人口、经济、资源环境的空间均衡;要在农村人口流动迁移和城镇结构体系变化条件下,前瞻性地筹划农村人口集聚和居民点、新村庄的规模、布局和建设要求。防止囿于现状和受现有条件制约,不重视从动态上处理好近、中期发展建设与长远发展建设及与空间资源合理开发利用的关系。
第四,通过人口功能规划,合理解决经济发展方式转变和人口流动迁移的关系。如果某区域内的劳动密集型产业数量继续扩张,外来劳动力和人口就会继续较多地增长;如果经济发展方式转变进程加快,大量劳动密集型产业被技术密集型产业替代,劳动生产率大幅度提高,外来劳动力和人口流入就会相对减少,而劳动者素质则要求相应地提高。因此,就区域发展而言,致力于生态的保护和生态经济的发展,将会使人口密度继续适度下降,更好地实现人与自然和谐相处,实现人口、经济、资源环境的空间均衡。
第五,通过人口功能规划,合理解决空间引导和产业发展的关系。这是政府推进区域协调发展的一个着力点,也是在推进区域协调发展过程中正确处理政府引导和市场作用关系的一个关键问题。总的来说,无论是全国还是一个局部区域,都要在国家区域发展总体战略和国土空间开发总体谋划的前提下,着眼于解决经济发展中所面临的人口、经济与资源环境挑战,同时着眼于增强经济国际竞争能力,以合理开发空间资源为前提,通过科学的空间规划,引导产业发展和合理集聚。为此,要做好以下三方面:一是确立和实施以空间引导产业的理念。所谓空间引导产业,就是要深入研究一个地区的空间资源、相关经济社会条件和区位条件,研究提出该地区适宜发展、不宜发展、不准发展的产业,并与一定时期产业发展方向、结构调整升级的要求紧密结合,相应确定不同空间地域的产业准入条件和政府引导产业有序发展的措施。这样,政府可以有效利用资源在不同空间地域为投资主体营造良好环境;可以适应市场配置资源的要求为投资主体提供理性选择的机遇;在空间资源开发和产业培育发展上可以保持必要的弹性,实现空间开发和产业发展的可持续的良性互动。二是按可持续发展的要求,坚持和实现产业布局与自然条件、生态平衡、环境保护的协调。三是统筹规划城市(镇)化格局和产业发展布局的关系。正确选择以城市化为主导的空间发展模式,合理确定不同地区的城镇体系和城乡空间结构。在一个大的区域范围内,有都市带、城市群、不同功能的大中小城市、城镇等级规模和空间联系;在一个比较小的区域,如县域,主要是城镇体系和城乡空间结构以及它们之间的空间联系。这样,空间发展模式、空间结构、城市功能、城乡空间联系在很大程度上决定了产业发展方向、产业布局和城乡之间、不同地区之间的产业分工和产业联系,从而使中心城市服务功能的强化和服务产业的发展,工业区的布局和产业选择及其准入条件,农业地区的产业特色以及有利于城乡空间协调的农村产业布局,都可以较好统筹协调,有序发展。
第六,通过人口功能规划,合理配置资源,减少浪费。任何主体功能区,都应确定一个开发强度,不能把所有的国土空间都变成工业化、城市化空间,都变成钢筋水泥为主的地方。如果非要追求GDP,大规模搞开发,结果可能是对自然的破坏。比如:德国已经实现了现代化,但全国仅开发了国土面积的12%,创造的年产值有2万亿美元;日本地少人多,开发的面积也只有7.9%左右。这与我国依靠大面积拨地以换取经济增长的情况有很大区别。
我们必须知道,由于区域是一个开放的、动态的地域系统,区域内外存在着资源的流通和交换,而且随着科技进步和全球经济一体化的发展,一定区域人们的生产和生活对区域内已有自然资源存量和依赖性将越来越低,而且在特定时段内,自然资源、经济资源和生态系统之间的优势和劣势在很大程度上可以相互补充。因此,区域适度人口不应该取决于单一要素的承载力,而应取决于生态、经济和土地等多要素的综合承载力。
综上所述,只有更好地把握人口流动的发展规模、优化人力资源配置,积极探索符合人口发展
规律、与区域内
社会经济发展相适应的新路子,才能够实现我国人口、区域经济、资源环境的协调和可持续发展。
[参考文献]
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研究院:“我国主体功能区划分及其分类政策研究”,2007年。
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[4]约翰利维:《
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2013年09月28日 01:47
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