基层党组织应急机制创新研究——以四川“五·一二”大地震灾后重建为例
宋扬
2010年04月29日 17:42
〔摘要〕 “五·一二”汶川大地震突如其来,危急时刻给基层党建工作提出了一个紧迫而重大的课题———灾后重建中基层党组织应急管理机制的构建。灾后应急机制建立,既是对传统政党制度的继承,也是与科学发展观相适应的党的组织结构、运行机制与活动方式的创新。
〔关键词〕 基层党组织;救灾重建;应急机制
〔作者简介〕李 羚,四川省社会科学院政治学研究所副所长、副研究员;黄 毅,中共四川省德阳市绵竹市委组织部。
一、灾后重建基层党建面临的难题
四川汶川抗震救灾中,各级党委和政府迅速有效的反应和充满人文情怀的应对措施,展示了一个负责任、强有力的党和政府形象,标志着我们国家在突发事件管理的机制和体制建设方面,走向了一个新的阶段。同时,此次抗震救灾及灾后重建也是检验党建工作的试金石,为我们深入思考党建工作的新领域提供了最深刻的背景。灾后重建是一个长期工作。灾后重建中,老百姓最需要什么?通过深入灾区实地调研,我们了解到基层最迫切的需求首先就是安置点的管理,其次是安居房建设,最后是生计发展。面对灾区现实的迫切需求,基层党组织在灾后重建中也面临着一个无法回避的难题:如何发挥好组织优势和政治优势?一方面基层党组织在救援的关键时期,全社会力量空前凝聚,党和人民同心同德,不屈不挠,共筑抗震救灾的坚强堡垒。另一方面,我们看到基层党组织也存在不同情形的受损现状。实践给基层党建工作提出了一个紧迫而重大的课题,就是灾后重建中基层党组织应急管理机制的构建。
危机常常以各种不同的形式出现,给人们带来生命和财产损失,对社会造成不利影响。因而研究危机管理具有重要意义,在这方面,国内外已经有众多的研究成果,在实践方面也有许多切实可行的危机管理机制。“五·一二”汶川大地震发生后,全国学术机构迅速启动了抗震救灾应急机制的研究计划,展开了一系列有针对性的研究工作。但是在现有的研究中,我们发现对政府应急机制关注多,对政党组织应急管理机制研究少。本文着重对基层党组织灾后危机管理的应急机制进行探讨,主要是想突破长期以来党建工作机制重管理轻服务的困境。
二、抗震救灾重建中基层党组织工作创新与回应机制
国外媒体高度评价中国共产党救灾行动。中国共产党在救灾和重建工作中表现出对生命的尊重和关爱,让世界对中国共产党有了新的认识。正如英国《观察家报》所说,“中国对此次地震的充满人道主义精神的反应正在改变全世界对中国共产党的看法”;英国《每日电讯报》也赞扬说,“世界正在更多地接受中国共产党,而且共产党在中国越来越成功”。这是执政60年的中国共产党对中国人民的一种责任政治的体现,也是对世界政党政治发展转型的回应。胡锦涛总书记在抗震救灾先进基层党组织和优秀共产党员代表座谈会上的讲话指出,要认真总结和运用抗震救灾斗争中强化党组织功能、发挥基层党组织战斗堡垒作用、发挥党员先锋模范作用的经验,进一步加强和改进领导班子建设、基层党组织建设、党员队伍建设。
(一)打破行政区划,以集中安置区为单位创新基层党组织设置新模式
面对着特大地震,灾区基层组织严重受损,截至2008年5月31日,四川成都、德阳、绵
阳、广元、阿坝、雅安6个重灾区中,有109个严重受损和857个部分受损的基层党组织及政权组织。由于基层受损程度不同,按行政隶属关系设置党组织的模式已不能适应新形势新任务的需要。部分镇乡受灾群众离开了原来的居住地,原镇村建制被打乱,群众一时感觉寻找组织难,党员也不知道到哪里寻找支部,一时间失去了归宿感。由于村民习惯了农村散居模式,对集中安置在短时间内还显得不适应,而且集中安置区初期条件相当艰苦,除了救灾帐篷几乎没有其他任何公共基础设施,加上这些安置群众大多素不相识,并且受灾相当严重,他们的心理压力和生活压力非常大。组织部门针对实际情况,及时建立起灾民服务区临时党委,根据受灾群众来源建立临时党支部,配备了组织负责人和相关的工作人员(在党组织负责人的选派上,尽量确定受灾群众居住地党组织的班子成员,或是镇乡机关工作人员担任临时党组织负责人,党员、群众与党员干部相互熟知,既方便党员和群众求助办事,又便于党组织有序、高效、有针对性地开展各项服务工作)。
(二)将基层党内民主创新成果运用于灾后
重建管理工作之中恢复重建,涉及受灾群众安置情况,合村并组,安全点的设置和农户永久房的重建等。四川灾区党组织紧密联系灾后重建大局和基层党建工作的实际,注重将灾后重建工作与发展基层党内民主相结合,将党内民主管理所取得的创新成果运用到救灾重建工作过程中。首先是在各安置区推行村级党组织社区化管理模式。安置点各村基层党组织在原有机构的基础上增设喇叭宣传站、信访接待室、便民服务站、劳动保障服务站、工会、老年协会等机构,搭建多种形式的对话平台,拓宽社情民意反映渠道和服务范围。其次是围绕受灾群众的安置工作来开展,群众最为敏感的问题是国家政策的落实、救灾款物的管理和农房重建问题。成都市出台了乡村治理机制方案,旨在通过广大党员和村民的民主参与管理,保障灾区群众有效参与灾后重建工作。明确规定灾后重建过程中党务、村务公开的内容、形式。公示的内容不仅包括办事程序和决策程序、灾后重建规划方案、相关配套政策、上级财政拨款、社会捐赠资金和物资的接收及使用情况等,还要督促各村组农房重建互助委员会定期将该区域农房重建招投标情况、资金的使用情况、监管情况等进行公布,使大小事情一律做到公开化、透明化。实践表明,越是危机时刻,党内民主越是不可缺乏。党内民主搞好了,民生就可以得到保障,党的建设就会取得民众的认同。
(三)以抗震救灾重建实绩创新干部任免机制
干部人事制度改革是党的十六大以来党的建设取得成效最突出的方面,一是废除了干部终身制度,二是干部竞争性增强。“五·一二”地震灾害发生后,灾区基层组织严重受损,干部队伍建设面临着许多新情况、新问题亟待解决。四川灾区因基层干部遇难或重伤造成不少空缺职位。部分基层组织班子成员不齐、工作力量薄弱,选拔官员补充必要的行政力量,为灾后各项重建打下政令通行的基础,成为了四川灾后重建首当其冲的迫切任务。干部队伍重建启动势所必然。但是凭借什么方式来解决干部空缺问题,通过基层选举还是上级任免,考验着基层党组织对特大危机的回应能力。
灾区在实践中提出并建立抗震救灾特别档案专项考核举措,细化了干部在抗震救灾及灾后重建工作中的履职情况,特别是遵守纪律、执行决定以及临阵表现和突出事迹记录在案。进一步规范了干部的言行,促进了干部作风的进一步好转和良好形象的树立,为有力推进抗震救灾工作提供了组织保障。
四川灾后整顿吏治,遵循了三条标准: (1)简化干部选用程序,对抗震救灾一线表现突出的
优秀干部,在广泛听取群众意见的基础上,及时提拔使用。(2)打破干部选用界限,对抗震救灾一线表现突出的普通党员,通过受灾群众推荐、召开党员群众代表会选举、上级组织任命等多种方式破格提拔使用。(3)加大组织处置力度,对抗震救灾中群众反映“不作为”干部及时处理调整。这一非常之举,被媒体称之为四川吏治整顿改革,引起全国官场关注和震动。值得一提的是,无论是“简化干部选用程序”,还是“打破干部选用界限”,组织部门都强调了“在
广泛听取群众意见的基础上”,和“通过受灾群众推荐、召开党员群众代表会选举”的程序。
就是说,群众的参与,成为选拔干部不可或缺的一环。对全国各地的危机管理中干部任免制改革提供了可供参考的样本。
(四)积极构建以人为本的服务群众工作机制
按照党的十七大提出“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”的总要求,各地党
组织也创新了许多有效的方式和途径,如党员服务中心、党员服务队、党员志愿者、 “三级联创”、党群共同致富联合体和“双培双带”以及城乡统筹的互助帮扶机制等,以民生为导向的基层党建服务工作机制正在形成。基层党组织要获得更大的发展空间必须扮演好服务凝聚的角色。
抗震救灾能够迅速取得重大阶段性胜利有多方面的原因,其中最重要的一个原因就是党的坚强领导,各级党组织和广大共产党员发挥了中流砥柱作用。纵观灾后基层党组织在灾后救人,聚集区管理,防灾疫和重建工作中,基层党组织主要发挥四大作用:一是整合资源、凝聚力量的作用。二是带头示范、带动群众的作用。三是宣传引导、推动发展的作用。四是互帮互助、共建家园的作用。在应对这场特大灾难的考验中,广大基层党组织建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制,提高各级党组织应对突发事件的能力。
四川各级基层党组织在灾后重建中推广“党员服务队”模式。目前,四川省各级基层党
组织共动员120万名党员组成2万多支服务队,活跃在灾后恢复重建一线。按照统一调度、分工负责的原则,分别成立了卫生防疫小分队、双抢突击小分队、治安巡逻小分队、群众工作小分队等,落实工作任务,明确工作职责,为群众提供及时、周到的服务和灾区政策咨询,稳定群众情绪,帮助群众恢复生产生活。有效地促进了灾区的社会稳定。
(五)拓宽工作领域,构建与民间组织沟通合作机制
自改革开放以来,民间组织在我国逐步兴起,近年来有呈加速的势头,据学者统计,民间组织近14万个,仅目前中国的志愿者组织成员就高达1000万人。因此,如何将民间组织纳入执政党的活动视野,加强党对民间组织的领导和引导,这是新时期执政党必须高度重视的课题。
民间组织有其自身的作用。对于灾后重建,我们关注的焦点大多集中在国家又在哪个地区投入多少重建资金、当地又启动了多少重建项目等等,而对于灾区重建的模式,尤其是其中民间力量可以发挥多大的作用,考虑得并不多。事实上,在整个救灾和灾后重建过程中,政府在人员救护、受灾群众安置、灾后基础设施重建等方面已经起到了强有力的主导作用,但是民间组织、企业、公民个人在灾区重建过程中,特别是在紧急救援当中,能够在政府还没有顾及的一些细微的地方起到拾遗补阙的作用。民间组织更大的作用应该是在灾后重建当中,因为灾后重建不光是硬件的建设,不光是基础设施、生活设施的建设,更重要的,更困难的是在一片废墟上进行一个社会的重建,心理的重建,这个过程可能持续的时间很长。面对从对立向合作的多元组织并存的转型,基层党组织首先必须思考如何与民间组织合作、沟通以及竞争。这个问题的关键在于界定党组织与民间组织的职能边界。仅靠传统的领导方式要求民间组织发挥作用是不够的,还必须学会用民主方式发挥民间组织不能替代的作用。灾后重建为基层党组织开拓与民间组织良性合作竞争提供了一个有益案例。
在四川灾区村党支部的积极争取下,中国香港特区政府爱德基金会、友成基金会、中国台湾129慈济会、西班牙红十字会等慈善机构相继加入援助行列。这些合作不仅没有减弱党组织的地位,反而让更多的群众认识到党组织的组织资源优势。政党与民间组织建立了良好的合作关系,在利益表达与利益综合上自觉进行分工,民间组织表达特定利益,通过专业知识对群体的关注扶持而获得生存的价值。而政党则履行利益综合实现的功能,在危机管理中发挥协调、合作和监督职能发挥政治组织优势。
三、基层党组织工作应急机制的构建思考
在抗震救灾重建中进一步加强基层党组织的救灾恢复重建,它不是简单的组织重构,干部配备和党员发展问题,它蕴含着灾后建设中基层党组织工作领域、内容、职能、工作方式都发生了新的变化。它也预示着基层党组织是灾害应急机制中重要的组织力量。基层党组织具有网络体系全,动员能力快,公共利益广,纪律性强等特点,所以它在危机管理中有其独特的职能,这既是由于其特殊的政治地位所决定的,同时也是中国应急管理机制的重要经验。我们认为基层党建应急工作机制要从三个方面构建:预防机制、反应机制、恢复机制。
预防机制。重点要解决危机意识和预防灾害的能力,提高应对危机的主动性。要求基层党组织对自然灾害要有危机意识,要学会向群众宣传各种预防自然灾害的知识和方法。如地震、洪涝、冻雪、公共卫生安全等。引导群众主动认识危机,了解危机和面对危机。比如,事先注重预防,包括长期对基层干部进行应急能力的教育和培训,定期组织开展应急处理相关知识、技能的培训和应急演练。具体有抗旱、抗灾应急救援预案、安全生产事故应急救援预案、突发性群体事件救援预案等。
反应机制。危机大都具有突发性,因此重在解决党组织与其他组织的外部性联系、协调和沟通。包括以人为本的价值导向的鲜明提出,统计受灾情况。信息沟通,寻求外援力量。组织基层力量,开展自救工作,保护群众的生命财产安全。在灾害突发后,以最快速度启动基层党组织紧急行动委员会,负责搜集和报告灾情,向上级组织发布消息。提出应急抗灾建议。成立以党员为骨干的应急救援小分队,快速有序地处理各突发事件。组织指导各方的救灾行动。
恢复机制。重在解决党组织内部性的恢复与重建。基层党组织是灾后恢复重建的组织者、实施者和监督者,因此恢复与重建工作中,主要包括: (1)适时出台救灾重建政策。(2)恢复和
完善基层党组织,从组织机构到干部配备、党员发展进行及时补充和更新。(3)发挥基层党组
织和党员干部的作用。通过创新服务内容和形式,如成立党员服务队,加强与其他社会组织合
作等方式。(4)动员群众民主参与重建家园机制。(5)设立扶贫帮困基金,对因突发事件或灾害造成损失的群众和党员进行慰问补助。(6)监督机制。通过参与式民主方式使人财物的使用
得到有效监督。
灾后应急机制的建立,既是对传统政党制度的继承,同时也是在适应经济社会发展需要的过程中所积累的新经验的总结和提升。当然仅有一个机制的创立是不够的,需要执政党从全局出发,深化对政党尤其是基层党组织的职能变革,在职能变革中反思党新时期的工作机制。它必须深深嵌入现行的制度运行框架,是长期的,有针对性、可操作性的一套行之有效的工作机制。
(本文发表于《毛泽东思想研究》2009年第6期)
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2013年09月28日 01:51
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