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政府与社会资本合作的理论基础、现实意义及政府角色

沈华

2020年06月08日 08:45

刘力菲
《中国物价》2020年第6期


公共物品提供是政府职能也是政府手段,是企业应该承担的社会责任也是企业可以参与的生产经营活动。新公共管理理论将政府从无所不能的决策者变为以人为本的服务者,这种观念的改变也影响到政府和企业在市场经济中的角色,为政府与社会资本合作模式提供了新的依据。政府与社会资本合作的模式起源于中世纪的欧洲,近年来越来越受到我国学者和政府的重视,如何科学规范、合理运用,把资本转化为高效生产力就需要我们从根源上分析它的产生机理和作用机制。

一、理论基础: 公共物品和公共需求

( 一) 私人企业自身有提供公共物品或服务的意愿

公共物品是公共部门提供用来满足社会公共需要的商品和服务的统称。公共产品理论认为,公共物品或服务具有非排他性和非竞争性,公共物品的提供存在外部性,使得公共产品必须由政府提供,单纯依靠私人投资会造成公共物品供给不足。特别是有益品的存在,由于私人不能够意识到有益品可以带来的好处而对其 “置之不理”,通常不得不由政府出面提供。这些观点,导致我们在很长一段时间都形成了只有政府才能提供公共物品的固有模式,而忽略了私人企业参与公共物品提供的可行性和合理性。

首先,企业或个人是公共物品的使用者,即实际受益人,对公共物品的选择更有发言权,因此,私人部门有自发参与公共产品生产和提供的动机。私人提供公共物品的难点在于理性经济人的假设,私人企业追求经济效率,而在保证经济收益相同的情况下,私人则会转为考虑其他附加收益。目前,各高校都有与企业合作的奖学金、助学金、实习机会等奖励机制,企业在提高自身知名度的同时积累了潜在的人力资本,就是一个企业自发参与公共物品投资的佐证。

其次,积极的财政政策刺激经济的作用机制。一是为扩大政府支出完善基础设施建设,为企业提供营商便利; 提供行业补贴、减免税等优惠政策,降低企业实际成本; 二是为创造就业机会,从企业采购更多的生产要素、中间产品甚至最终产品,带动产出增长。相较于第一种方式,第二种方式的刺激作用更直接,考虑生产分工和降低成本,私人部门或多或少一定会参与到公共产品供给的生产环节。这与政府和社会资本合作模式的区别在于钱从哪里来,将财政支出变为政企合作的模式,允许企业获得相应的资本回报并辅助政策鼓励,将会极大地推进企业参与公共物品的供给活动。

政府在公共物品提供中由主导作用转为辅助作用,在企业主动进入的行业,由政府帮忙解决软硬基础设施完善的问题; 而在有益品市场,则需要政府部门的有效引导和鼓励,让私人看到自身不得见的好处,从而获取长远利益。

( 二) 私人提供公共物品有利于资源的有效配置

财政学在研究政府收支治理时发现,调节资源配置是政府的基本职能,政府在国家范围内实施政策干预,引导私人部门进行经济活动。公共选择理论把私人选择转化为集体选择,将经济行为政治化,发挥了财政配置资源的职能,这一理论的前提是政府决策一定优于企业或个人决策。我国在经济建设初期,确实从这种 “集中力量办大事”的计划经济模式中获得收益,但这种高度国有化导致的配置效率低、维护成本高的问题也成为了我国深化改革进程中亟待解决的重点。我国 “向上负责”的政治激励和治理模式,使政府的驱动方向更倾向于经济增长而不是资源配置和收入再分配,进一步弱化了政府供给公共物品的配置职能。

另一方面,现阶段的公共物品问题多站在供给方角度考虑社会福利或效益的最大化,从需求角度出发决定公共物品的供给在统计和具体操作上难度大,而由私人直接参与公共物品的供给可以间接反映公共物品使用者的需求偏好。将决策权交给企业,可以有效降低公共物品对私人物品的挤出效应。本文根据曼昆和萨瓦斯对公共物品的分类标准,结合公共支出的领域对公共物品进行重新分类,明确政企合作模式的具体形式。私人部门主要参与投资型公共物品的生产环节和民生型公共物品的资本投入,后文关于产业政策的部分会对此展开更详细的论述。

二、现实意义

( 一) 政府与社会资本合作是缓解财政压力的有效手段

税收是政府收入的最主要来源,秉持 “取之于民,用之于民”的征税理念 “代民理财”,国债发行是对税收不足造成财政赤字的弥补,在税收政策不易调整的情况下,为政府的有效运转提供助力。2008 年全球经济危机以后,我国实施 4 万亿投资计划,加大对公共物品的提供,研究表明对公共物品资本和劳动要素的投入都会对经济增长产生促进作用,且对资本要素的投入效果更为明显 ( 郭庆旺、贾俊雪,2006) 。积极财政政策导致政府投资增加,通过银行信贷资金的扩张来实现政府的发展目标和意图 ( 吕炜,2004) 。这种扩张性财政政策导致财政压力增加,赤字率上升,国债发行屡创新高,地方政府债务风险逐渐加大,数据表明到 2018 年国债余额为 149607. 4 亿元 ( 国家统计局数据) ,占当年财政收入的 81. 6% 。政府挽救经济的冒进措施是市场扭曲、供需失衡以致下一次经济危机的诱因 ( 吕冰洋,2011) 。

为加强政府信用,特别是控制地方政府的债务风险,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出,推广使用政府和社会资本合作模式,鼓励社会资本参与有一定收益的公益性事业投资和运营。采用政府与社会资本合作的融资模式,为公共物品的资金来源和生产运营模式都提供了新的发展空间。根据财政部 PPP 中心 2019 年 10 月的最新数据,政府付费类项目投资额比 2018 年末净减 863 亿元,社会资本的投入比例不断提高。

( 二) 有效配合产业政策,真正激发市场活力

公共物品的供给一方面体现了一国的综合实力、营商环境和发展水平,另一方面也反映了一国的战略布局和政策导向。政府在公共物品供给的过程中,除了资金补给,更多地可以采取政策引导的方式。产业政策包含了一国政府为促进某种产业在该国发展而有意识地采取的政策措施。从这个角度上来说,政府在公共产品上的投资也属于产业政策。我国的 4万亿计划着力加大教育、医疗、科技产业领域投入,这种政府主导型的投资策略确实有利于我国的内需结构调整,达到刺激消费、激活企业的目的,但政府的参与度过高,极易形成重复性建设和市场的过度竞争,造成总需求扭曲,从而加大供需失衡。

按照本文对公共物品的分类,消费型公共物品对应战略型产业,涉及国家长远发展或国防安全的需求,属于纯公共物品,必须依靠国家财政予以支持。投资型公共物品主要包括基础设施领域和新兴产业,具有资本投入大、研发周期长的特点,且存在明显的 “搭便车”现象,而私人企业往往是短视的,注重短期收益,因此私人部门的资本参与度低,多为实物投资或参与生产和项目建设,从中获取一定期限的经营权或资金报酬。民生型公共物品可以增加私人的效用,私人的自主投资意愿强,可以作为政府与私人资本合作的切入口,降低行业准入门槛,让私人企业也能通过竞争进入医疗、文化、教育等公共服务领域; 降低退出门槛,尽早淘汰已经失去竞争力的僵尸企业,释放占用的低效要素资源,建立有效的市场机制,做到真正的公平。

“华盛顿共识”的新自由主义指出,政府完善配套的软硬件设施,新产业和新技术就会自发涌现。目前我国的产业政策给予国有企业更多补贴,让它们更愿意不计成本收益地从事公共物品建设,使私人企业从根本上缺乏有力竞争,违背了通过私人企业提高供给效率的初衷。事实上,国有控股企业仍是政府合作的主要对象,截至 2018 年 12 月,全国政府与社会资本合作的项目中 53. 8% 为国有企业,这其中的一半以上为国有独资。国有企业在行政手段

或指导意见的要求下参与公共物品建设,减弱了市场的决策力,易导致不均衡发展。

( 三) “因地制宜”推广政府与社会资本合作

第一代联邦主义假设,公共政策的制定者即是社会福利最大化的践行者,只要投入所需的资源,政府就会如公众所愿地、有效率地提供所需的公共产品和服务。而第二代联邦主义则抛弃仁慈政府的假设,具体考虑地方政府在提供公共物品时的动机,强调了财政和政治激励对促进经济繁荣的重要性。财政联邦制描述央地关系时认为,低一级的地方政府有着效率更高的配置资源能力,而中央政府则侧重举全国之力,发展有利于国家整体战略布局的、相异于地方特色的、跨地区的同质的公共物品。由中央政府提供全国性公共物品,而政府与社会资本的合作重点集中在地方性公共物品的提供上。Tiebout ( 1956) 提出的 “用脚投票” 理论也证实良好的基础设施建设为地方政府提供有力竞争,积累高质量的劳动力要素。

地方政府具有投融资模式的选择偏好,由地区经济发展、人口素质、财政收支等因素决定。据统计,欠发达地区更倾向于采用政府与社会资本合作的方式,根据财政部 PPP 中心 2016 - 2019 年的统计数据,新疆维吾尔自治区、贵州省、四川省等经济发展程度较低的地区 PPP 项目数最多,北京市、上海市、广东省等经济较发达地区的 PPP 落地项目相对较少,这也符合政府与社会资本运作模式的理论机制。经济欠发达地区的基础设施薄弱,财政收入低,极易造成财政缺口,且对中央的转移支付依赖性强,吸收社会资本的诉求更强烈。

三、结论和建议: 政府的角色和定位

政府在与社会资本合作的过程中把握好政府职能,避免 “越位”和 “缺位”,是解决政企关系,激活经济动力的关键。引入社会资本的核心是充分利用私人企业的市场化机制和高生产效率,引入适当的竞争机制,促进企业之间的良性竞争,提高公共物品生产供给的效率和质量,兼顾公平与效率两大社会目标。“无为政府”并不是指完全的自由主义,而是将政府角色从前台转为后台,将具体的经济活动放权给企业的同时为经济的运转提供助力和保障。

根据公共物品提供过程中的分工和回报对风险责任进行明确划分,合理地分担公共风险,通过事前评估、事中监管、事后绩效考核等一系列措施有效降低甚至规避风险; 转变观念,建立长期的运营机制,允许企业取得合理回报,提高企业参与公共物品和服务提供的积极性; 利用政府信用为企业提供融资担保,盘活现有资金,提高货币创造价值的能力,提高资金分配和资源配置的合理性、高效性;完善立法,提高操作流程的规范性,做到有法可依、

有据可循,加强行业监管,保障投资者权益。国务院、财政部、国家发展和改革委员会相继出台法律法规,包括 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 ( 国发 [2014] 60号) 、 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》( 发改投资 [2014]2724 号) 、 《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》 ( 财金 [2016] 92 号) 等及各领域的具体文件,规范政府与社会资本合作的各流程与环节,引导各负责部委、各地方政府和管理服务机构积极推进有关行业的市场化运作,确保项目的移交、落地与顺利实施,形成 “市场 - 政府 - 产业 -企业”四位一体的新格局,推动产业结构升级。

参考文献:

[1] 布坎南 . 公共物品的需求与供给 [M]. 上海: 上海人民出版社,2009.

[2] 约瑟夫·E·斯蒂格利茨 . 公共部门经济学 [M]. 北京:中国人民大学出版社,2005.

[3] 詹姆斯·M·布坎南,理查德·A·马斯格雷夫 . 公共财政与公共选择 [M]. 北京: 中国财政经济出版社,2000.

[4] 郭庆旺,贾俊雪 . 政府公共投资的长期经济增长效应 [J].经济研究,2006 ( 7) : 29 -40.

[5] 吕冰洋 . 财政扩张与供需失衡: 孰为因? 孰为果? [J]. 经济研究,2011 ( 3) : 18 -31.


作者单位: 中国人民大学财政金融学院


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