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紧密利益联结探索共同设立政府投资基金

宋扬

2020年07月30日 08:00

蒲勇健
四川日报 2020年07月28日06版

成渝地区双城经济圈建设中一个关键性问题,就是如何建立跨区域合作激励机制。四川省委十一届七次全会提出发挥财政资金“四两拨千斤”作用,探索共同设立政府投资基金,为探索建立这种机制提供了一个有效途径。

建议由成渝两地政府牵头,在现有政府产业引导基金基础上,联合设立一个成渝地区双城经济圈建设双城先导投资基金。双方以资本为纽带,形成更加紧密的利益联结,共同撬动更多社会资本投入,加快推动成渝地区双城经济圈建设。

政府投资基金助力破解经济圈建设“三大难题”

●政府投资基金应发挥引导社会投资、提高市场配置资源效率和财政资金使用效益等功能,助力解决经济圈建设“中部塌陷”、产业发展“同质化”、民间资本“短视化”等“三大难题”

所谓政府投资基金(也称为政府产业引导基金),是由政府出资,并吸引有关金融、投资机构和社会资本等联合设立,带有扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金。

传统而言,政府投资基金具有带动和引导社会投资、提高市场配置资源效率、提高财政资金使用效益等功能。政府投资基金能够为民间投资基金降低投资风险,这显然有助于引导民间资金跟进。在成渝地区双城经济圈建设过程中,政府投资基金完全可以、也应该发挥这样的功能。

除此之外,政府投资基金还可从以下三方面发力,助推成渝地区双城经济圈建设取得实效——

推动区域协调发展,破解“中部塌陷”问题。目前成渝中间地带发展相对滞后,被称为“中部塌陷区”。其实这片区域的诸多城市具有快速发展的相关条件,比如土地资源较为富集、地理环境良好、交通基础设施发达、有一定工业化基础等。政府投资基金完全可以发挥导向作用,引导中小企业向这片区域集聚,为成渝极核的大型企业提供配套服务,进而实现从“中部塌陷”到“中部崛起”的转变。

推动区域产业协作,破解产业发展“同质化”问题。由于成渝两地资源禀赋、区位条件大致相当等原因,带来了产业发展“同质化”挑战。政府投资基金在投资项目选择上,可有意引导两地产业整合协作与产业链延伸,从而实现分工和优势互补。比如分别在成渝两地投资不同的汽车摩托车产业链环节,形成错位和分工等。

推动有重要长期效益的产业投资,破解民间资本“短视化”问题。传统而言,受资本回报周期等约束,以民间基金为代表的民间资本力量更追求短期收益,而对投资大、回报周期长的项目望而却步。在此情况下政府投资基金可以有效“补位”,瞄准对于国家或地区具有重要长期效益,兼具经济效益、社会效益的产业投资,引导民间资本进入这些产业,促进产业布局和转型。

政府投资基金不一定是只设立“一只基金”

●可以根据不同需求分出若干类别基金,针对不同性质项目进行投资。操作层面上,可采取以母基金形式委托国有投资机构管理,再通过募集社会资本共同发起设立细分领域子基金

设立成渝地区双城经济圈建设双城先导投资基金,不一定是只设立“一只基金”。事实上完全可以根据不同需求分出若干类别的基金,分别针对不同性质的项目进行投资。如可以有产业转移先导投资基金,专门为其他地区转移到成渝地区双城经济圈的项目提供风险兜底;还可以有创新投资基金,为具有创新意义的项目进行风险兜底等。

特别值得考虑的,是专为一些行业领域设立子基金,比如数字经济、智能制造、医药卫生、教育等。

比如数字经济,其产业发展是国家战略,也是成渝地区未来主要突进的产业投资方向。成渝地区在此领域有极大合作前景。重庆近几年已经在数字经济领域引进了大量企业和平台。依靠数字经济赋能,长安汽车正式步入“机器人时代”,焊装车间拥有98台日本发那科机器人,自动化率达100%;上汽红岩推出的“5G+自动驾驶重卡”,搭载了自主开发的智能驾驶控制系统,从卸装到货物运送全程自动驾驶……以汽车为代表的传统制造业正在向“智造”加速转变。重庆有需求,成都有供给。作为微电子科技研发高地,成都存储着丰富的数字经济专业化人才,有大量相关科研机构和高校。成渝地区双城经济圈建设双城先导投资基金可以很好发挥资本引导作用,促使成渝地区合作推进数字经济更加顺理成章。

具体到操作层面,成渝地区双城经济圈建设双城先导投资基金可采取以母基金形式委托国有投资机构进行管理——国有投资机构在受托权限范围内承担母基金管理人职责,履行基金法律主体职能,再通过遴选子基金管理机构,募集社会资本共同发起设立细分领域子基金,实现基金规模二次放大。

在基金运作里政府应“有所作为”和“有所不为”

●发挥引导功能,政府应以参与基金投资决策委员会或投前合规性审查等方式确保基金运行不偏离既定政策目标;基金投资主体应交给专业投资管理机构管理,避免行政干预

要充分发挥成渝地区双城经济圈建设双城先导投资基金作用,就必须采取市场化运作方式。建议建立完善的投资决策体系,政府委派或指定人员组成决策机构,承担基金决策职能。而政府要做的,主要是以下两个方面工作——

在发挥引导功能、平衡好“政府资金利益”和“社会资金利益”方面,政府应有所作为。成渝地区双城经济圈建设双城先导投资基金应立足于引导,投资领域和方向应主要是商业银行或民间投资机构不愿涉足的高成长性、增值潜力大的企业,尤其是处于创业期的中小高新技术企业,激发社会资本进入基金的动力。为此政府应主要负责基金的政策导向、产业投向、监督管理及绩效奖惩等,旨在监督基金运行不偏离既定的政策目标,通常以参与基金投资决策委员会或投前合规性审查、投后备案等方式进行动态监督。

在日常运营和“与民争利”方面,政府应做到有所不为。基金投资主体应交给专业投资管理机构进行管理,由它们根据市场规则建立项目评审机构,对创业投资项目进行评估,政府只进行必要的监督和引导,而不应对日常运营过多插手。即便加入投资决策委员会,也仅在必要时行使在产业投向、投资地域等非商业价值方面的一票否决权,尽量避免行政干预;同时要建立完善的风险控制和退出机制,严格确定基金投资存续期限,实行严格的到期强制清算制度,最大程度避免政府资本对社会资本的“挤出效应”。根据国际通行经验,投资收益周期一般在7至10年左右,创业期重点项目和科技型项目可适当延长投资期限。对于到期的投资项目应按时清算、及时退出,让利于社会资本。

(作者系重庆大学经济与工商管理学院教授)


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2020年07月30日 04:02
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相辅相成 推动重点区域协同发展加快成势