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从数量式增长到内涵式提升——2016中国智库年度发展报告(下篇)

杨雨霖

2017年03月10日 12:00

光明日报智库研究发布中心课题组
光明日报

编者按

2016年,是中国特色新型智库发展思路转变、战略优化的关键之年,是通过改革创新推动智库转型升级、提质增效的重要一年,也是新型智库从数量式增长到内涵式提升所必须经历的关键阶段。是年5月17日,习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上对中国特色新型智库建设提出了问题、指明了方向,提供了清晰的改进思路与发展蓝图。随着各界对相关问题的认真反思、不断探索,中国特色新型智库逐渐步入更加注重质量、更加务实理性的健康发展轨道。

1.进展与特征

——以国家高端智库理事会制度运行为标志,新型智库内外部治理机制逐步建立。科学的治理机制是智库发挥作用的重要前提。随着国家高端智库管理制度的不断完善,各类智库大胆改革、积极探索,智库的外部管理体制和内部运行机制、成果认定与评价标准等取得重大突破。

——以“一带一路”智库合作联盟不断壮大和2016年二十国集团智库会议(T20)在北京召开为标志,中国智库的国际影响力进一步加大。中国正日益走向世界舞台中央,迫切需要智库成为前行者、呐喊者、谋划者。2016年,中国智库有了更多的思想自信、理论自信和话语自信,走出去的步伐开始加快,国际影响力持续增强,智库成为参与国际事务的重要力量,推动中国的国际话语权和软实力进一步提升。

——以中国智库治理论坛举行和中国智库索引(CTTI)的建立为标志,一个共建共治共享的智库共同体正在逐步形成。线上线下各类智库联盟建立,智库发展呈现社群化、联盟化的特征,正朝着系统化、体系化的方向迈进,智库的整体影响力日益增强,智库人的专业认同感进一步提升。

——以一批社会智库的兴起为标志,社会力量参与创办智库的热情高涨。随着智库建设的不断推进,社会力量参与智库建设的积极性正在逐步释放,社会智库这块短板有所拉长。一批社会智库的活跃度不断提升,传统的智库圈层结构逐渐打破,开始向扁平结构转化,新型智库体系趋于形成。

——随着智库与政府、媒体、社会的深入互动,政策过程各环节正在形成思想产品生产和流动的价值共创链。党政领导对智库的认同度明显提升,智库参与决策的深度、广度和“长度”均有明显进步。从深度看,部分智库深层次参与决策,已经成为党委政府离不开的重要助手;从广度看,智库广泛参与决策,包括内政外交,都有其身影;从“长度”看,部分智库的决策咨询贯穿党委政府决策事前、事中、事后各个过程,第三方评估成为智库的重要职能之一。

——从智库研究与社会科学学术研究的关系看,二者的话语体系正在逐步贯通并且有所融合。不少学术刊物更多地接受智库研究类论文和应用研究类稿件,一些学术刊物更加关注智库成果,并且涌现出一批以智库命名的新栏目、新版面和新刊物。与此同时,学术研究对智库发展的支撑作用更加明显,基础理论研究与决策咨询研究良性互动的局面正在形成。

2.问题与挑战

智库概念的使用被有意无意地混淆,“贴牌”“拼盘”“泛化”迹象明显。尽管《关于加强中国特色新型智库建设的意见》对新型智库进行了界定,明确了新型智库的八个基本标准,但真正符合要求的智库比例并不高。有些机构改头换面,却换汤不换药,一夜之间就成了“智库”。有的高校将校内具有应用研究功能的机构打包“拼盘”,冠以智库之名,组织分散、没有形成实质性的协同研究机构。部分具有多种功能的研究机构被命名为智库,存在如何处理智库功能与其他功能的关系等问题。部分决策咨询色彩不鲜明的研究机构和商业咨询公司也自称智库,智库的边界被过度放大。

促进智库健康持续发展的制度供给仍然不足。部分地方党委政府对智库建设的推动还停留在宏观政策层面,与智库发展密切相关的具体的、可操作的政策供给不足,缺少支持智库发展的关键性、实质性举措,如政府购买决策咨询服务制度,规范引导社会智库发展的制度安排等。决策咨询的需求不旺,问策智库的主动性不强,地方党政层面对决策咨询重要性认识不足,对智库的重视程度有待提升。

供需对接渠道不畅通。智库决策咨询产品的供给与党委政府的决策咨询需求尚不匹配,需求与供给之间存在明显的结构性矛盾。智库供给决策咨询产品的积极性普遍高涨,但数量有余而质量不足,研究和实际决策需求相脱节,在一定程度上存在决策咨询产品结构失衡、供给不足和产能过剩并存的情况。部分决策者认为智库成果都是纸上谈兵,缺乏针对性和可操作性,政策咨询往往被看作论证的工具,甚至被用来“装门面”“做姿态”“走形式”。党政研究机构和智库运行相对封闭,政府依靠熟人和圈子找决策咨询专家,智库靠“猜测”来对接党委政府的决策需求,双方之间存在信息不对称、供需不匹配、产品不对路等问题。

智库成果总体质量不高。表现为:追逐热点、浅尝辄止的多,系统研究、入木三分的少;依据二手资料的经验性研究多,依据翔实一手资料的规范性研究少;针对当下政策的阐释性成果多,针对未来趋势的引领性成果少。此外,成果转化的质量不高。相关部门尚未形成优秀智库成果转化的规范程序和跟踪机制,致使不少优秀的智库成果一“阅”了之,得不到深度应用,成为束之高阁的半成品。

智库内部治理机制不完善,与外界接轨不够。从内部治理上看,不少智库的运营人员以兼职为主,主要是临时凑人做课题,没有形成良性的运作机制和实体机构,缺少专门的研究人员和专业的运营团队,缺乏对知识生产的专业化管理。从外部来看,部分高校智库与学校现有的运行体系不兼容,职称体系、评价体系等方面不接轨,存在“孤岛”现象。

各类智库主体发展不均衡,未形成合力。少数智库活跃,在国际国内活动策划和政策制定中扮演着重要角色,成为党委政府用得上、信得过的智库品牌。但智库建设的短板依然存在,智库之间的合力仍然没有形成,研究力量和资源还相对分散,“拢指合拳”不多,“合纵连横”不够,智库研究在一定程度上还存在着同质化、碎片化、低水平重复等问题。

3.建议与展望

2017年,中国特色新型智库发展要以增强政策供给为动力,以体制机制创新为关键,以精细化、精准化、精致化为方向,以智库建设质量和智库产品质量双提升为主线,以更好地服务党委政府决策、支撑社会发展为宗旨。

(一)把握三个关键词

质量。要实现2020年建成中国特色新型智库体系的目标,在2017年,能否由重数量转换到重质量的轨道上尤为关键。质量,既包括智库建设的质量,又包括智库产品的质量;既包括外部政策供给的质量,又包括内部治理的质量;既包括智库的“硬件”是否有保障,又包括智库运行的“软件”能否兼容。要在以上几个方面都坚持质量标准和质量取向。

协同。中国特色新型智库的发展,特别需要注重统筹和协同。我们既要注重不同智库主体构成的智库共同体建设,又要注重智库类研究机构与应用类研究机构的协同、与党委政府政策研究部门的协同、与党委政府决策部门的协同、与媒体的协同等,实现思想产品的多层次开发、集成式运用、全方位转化。

专业。包括研究领域和研究方向的专业化,研究团队和研究方法的专业化。这是实现智库协同、推进智库产品和建设质量提升的关键。决策咨询关乎国运民生,智库专家应恪守专业化原则,谨言慎行,防止主观臆断、一知半解和跨界发言导致的政策风险。

(二)处理好三个关系

处理好“谋”与“断”的关系。智库提供咨询建议为“谋”,政府决策执行为“断”,要做到“谋”与“断”适度分离。加大政府内设智库类机构的改革力度,科学准确界定其职能,避免智库机构行政机关化导致的“‘政’‘智’不分”。智库要把握自身的职责边界,把握好参与公共政策的“度”。智库与决策机构最理想的距离,是保持“一臂之遥”,既能够跳出来观察公共政策问题全貌,又能够近距离感知体验决策者的需求,在政府需要的时候能够看得到、够得着、用得上。

处理好对策研究与理论研究的关系。对策研究和理论研究互为机遇、相互促进。智库研究需要基础理论与思想支撑,智库提出的问题反过来可以推进理论的创新。智库对策研究要在提高针对性、及时性、操作性的同时,充分吸收理论界的重大和前沿成果,提供高水平的前瞻性、预测性和储备性思想产品,并对基础理论研究给予“反哺”,实现优势互补、协同创新。

处理好咨政与启民的关系。一方面,智库专家必须能够“走进来、走上来”,为决策者提供咨询服务;另一方面,智库专家又必须能够“走出去、走下去”,进行政策宣传推广,为社会公众答疑解惑。智库专家要深入基层,加强和媒体联系,提升民众参与公共政策的意识,引导民众和媒体更加全面客观参与公共政策讨论,提高全社会的政策对话水平,凝聚社会政策共识,形成公共政策决策和执行的良好生态。

(三)重点在八个方面着力

规范智库发展秩序,维护概念严肃性。智库机构数量激增,质量良莠不齐。要严格按照《关于加强中国特色新型智库建设的意见》的界定,避免智库名称泛化和智库建设标签化,加快智库实体化建设步伐。要吸收已有的智库研究和评价成果,扶持第三方智库研究机构编制严肃规范的全国性智库名录,开展智库认证工作。要把智库研究机构与智库区分开来,把以营利为目的、主要从事商业咨询的机构排除在外。建议进一步明确智库的管理部门,赋予其更多的管理服务功能,通过相关的法律法规,净化智库行业;筹建智库行业组织,规范智库的成立标准和运作流程,起到党和政府联系智库、联系智库学者的中介作用。

完善决策咨询制度,增强前置驱动力。要通过制度设计,激发释放决策部门的决策咨询需求,通过政府购买决策咨询服务,对新型智库发展形成牵引作用。完善决策程序立法,明确重大决策需有智库参与,强化政府自觉主动向智库问策的意识。尽快出台政府购买决策咨询服务的意见等后续配套文件,进一步明确购买的范围、程序和双方的责任义务,为智库决策咨询产品的交易提供制度化保障。

畅通对接渠道,沟通思想产品供需。第一,释放党委政府的决策需求。从党委政府和智库管理的视角看,要提高政策供给质量,在工作重点上实现由建智库向用智库转变。要善于主动出题目、设议题,引导智库聚焦现实开展研究。重大政策出台前,可通过适当渠道向智库征求意见,吸引智库积极参与,在汇聚众智、集思广益中确保政策设计的前瞻性与科学性。第二,增强思想产品竞争强度。要通过公开招标等方式,鼓励不同的智库主体适当开展规范有序竞争,形成充满生机和活力的思想产品供给。在给予智库集成性的政策支持、促进其基础建设的同时,逐渐建立基于市场需求的决策咨询项目竞争机制。第三,建设供需对接平台。决策部门要加强与智库和课题管理部门的联系,课题管理部门要紧紧围绕党委政府的重大决策、重大战略、重要部署,及时发布决策需求和研究课题,建立决策咨询需求信息发布平台,引领智库的研究方向,增强智库研究成果的针对性,避免决策机构与智库机构的双盲选择导致效率低下。要建立健全沟通协调互动机制,推动政府部门政策研究与智库对策研究的有效对接。加强话语体系的转换,促进高质量的理论成果向智库成果转化。

推动智库体系建设,促进分类分层有序发展。智库建设要注重智库功能定位的科学性和分布分层的合理性,实现各类智库统筹发展。第一,推动党政机关智库转型,促进智库研究成果的切实转化。实现体制内智库与体制外智库的有效对接,基层政府要树立善用智库的意识。第二,规范引导社会智库健康发展。在对社会智库发展进一步规范的同时,为其参与决策咨询服务创造良好条件。逐步畅通社会智库申报国家社科基金等项目的渠道。对一些有条件的智库进行社会化改造,促进一批具有潜力的社会智库快速发展。第三,统筹建设新型智库体系,加强智库共同体建设。要对不同类型的智库功能进行科学定位,推动各类智库主体共同发展、均衡发展,促进智库要素的整合、智库平台的融合,形成分层分类、协同有序的发展格局。通过智库的联合与合作,促进新型智库服务党委政府决策在服务方式、质量层次上的提升与创新;与媒体有效合作、实现共赢;强化内外部治理,通过建立智库业协会、联合会等,促进智库自律、他律和行业自律。建立系统联盟,如社科院系统智库联盟、党校系统智库联盟、“一带一路”智库联盟和区域智库联盟等,促进新型智库的专业化和集群化。

打造智库品牌,推动智库专业化。随着社会的发展,党委政府的决策需求越来越专业化、系统化。智库要增强专业意识,强化专业支撑,提升职业水准,建设具有专业特色和竞争力的智库品牌。第一,提升专业化的研究水平。要从社会科学研究和党政人才中吸纳更多的研究资源,组建职业化的研究队伍,着重生产专业化、原创性、高质量的研究成果,提高决策咨询的专业化水平。第二,开发专业化的研究工具。智库的专业化还体现在研究方法、运作流程和管理体系上。要建立专业的调查机构和调查队伍,掌握专业数据资料库。建立一批社会实验室和政策观测点,开展政策评估试点工作,运用专业工具箱对政策的效果进行检验,以专业化、职业化来保障决策方案的科学化。要由传统文献研究、问卷调查向依靠互联网、云计算、大数据平台等新技术转变。第三,建立专业化的智库团队。不仅要保证研究领域、研究团队、研究资料和研究方法等方面的专业水准,还要建立专门从事智库运营的职业化团队,负责智库内部运营、成果推广和市场拓展。第四,弘扬智库专业伦理和职业文化精神。加强智库组织文化建设,形成支撑和引领智库长期健康发展的思想文化精神内核。

加强人才培养,促进智库队伍的职业化。第一,引导一批社科专家向智库专家转型。实现由关注理论问题到关注现实问题的转变,培养具备高理论学术素养的智库专家,逐步造就一支职业化的智库专家队伍。在高校和研究机构,社科研究力量要适时分化,合理分流,避免身兼多职,疲惫应对。要实现智库人才由重学历向重阅历和重学历相结合转变。可“推动党政机关与智库之间人才有序流动,推荐智库专家到党政部门挂职任职”“推荐知名智库专家到有关国际组织任职”等。第二,加强智库专业人才的培养力度。适应新型智库发展的要求,从学科建立和发展规律出发,推动建立智库学科体系、课程体系和人才培养体系。第三,加大对优秀智库人才的激励力度。改变财务管理制度中重物轻人、见物不见人的思维模式,充分尊重智库专家的脑力劳动和智慧贡献,建立以增加知识价值为导向的分配政策。在智库人员出国交流方面,制定更加符合科研活动规律的管理办法。

提高智库产品质量,延伸产品价值链。要注重研究内容创新,提升智库产品质量。政策建议类、政策分析类的智库成果,一定要经过充分调研论证,进行精准的专业分析。要在构建智库机构评价体系的同时,建立符合智库特点的成果管理和产品、人才评价体系。坚持基于客户、质量和市场的评价导向,坚持短期效应与长期效用相结合,政府、学界、社会评价相结合的评价原则,加大决策机构在智库评价中的权重。要进一步优化决策咨询成果的奖励标准,警惕重奖之下智库发展畸形。

把加强智库建设作为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。第一,推动协商民主。智库的对策建议往往是在开展深入调研、大量搜集民意的基础上形成的,对推进协商民主具有重要意义。要运用多种传播方式,拓宽智库影响社会舆论的媒体通道,促进公共政策的实施。第二,推动国家软实力的提升。培育一批致力于增强中国在世界上的话语权和软实力的智库,举办高端国际论坛,发布具有国际影响力的智库研究报告,在世界公共事务治理中多发声,增强我国国际话语权,推动中国文化、中国思想和中国方案走向世界。

(本文系国家社科基金委托项目《中国智库年度发展状况与建设路径研究》[项目号:16@ZH023]的阶段性成果。执笔人:江苏省社科联研究室主任刘西忠;南京大学中国智库研究与评价中心副主任、首席专家李刚)

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2017年03月10日 11:23
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把握大势 服务发展 有序生长——2016中国智库年度发展报告(上篇)