面向“十五五”：积极稳妥推进碳达峰碳中和
杨雨霖
2025年05月14日 02:33
刘 旭 汪万发
光明日报实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。4月23日，习近平总书记在气候和公正转型领导人峰会上的致辞中指出，“自5年前我宣布碳达峰碳中和目标以来，中国构建了全球最大、发展最快的可再生能源体系，建成了全球最大、最完整的新能源产业链”。目前，距离2030年实现碳达峰目标还有5年，这也是“十五五”时期必须完成的重要任务。船至中流浪更急，在目前成效的基础上积极稳妥推进“双碳”目标如期达成，必须深入理解“双碳”进程中发展与安全的关系，科学把握积极稳妥推进“双碳”工作的一系列基本原则，落实好碳达峰碳中和“1+N”政策体系。
1.深入理解积极稳妥推进“双碳”进程中发展与安全的关系
习近平总书记在此次峰会上的致辞中指出，“绿色转型是应对气候变化的必由之路，也是经济社会发展的新引擎”。这一重要论述，深刻阐明了积极稳妥推进“双碳”进程中发展与安全的关系。2020年以来，在党中央坚强领导下，我国“双碳”工作扎实、系统推进，取得一系列显著成效：推动重点行业节能降碳改造和新能源开发利用，非化石能源发电量占总发电量的比重接近40%；启动全国温室气体自愿减排交易市场，扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围；协同推进降碳减污扩绿增长，经济社会发展全面绿色转型水平不断提升；因地制宜发展新质生产力，绿色低碳新产业新业态新模式蓬勃发展，新能源汽车、锂电池和光伏产品“新三样”2024年出口额突破万亿元大关；中国还是全球“增绿”最快最多的国家，贡献了全球四分之一的新增绿色面积。我国近5年的实践表明，在推进“双碳”进程中，发展与安全之间存在着相互支撑、良性互动关系，在“十五五”时期必须继续增强对两者关系的认识并加以把握。
一是辩证统一关系。推进碳达峰碳中和要求推动能源转型、产业结构优化升级、绿色低碳科技创新，实现经济社会的全面绿色低碳转型，最终实现高质量发展。同时，推进碳达峰碳中和要求健全集经济安全、社会安全、生态安全、资源安全等于一体的国家安全体系，特别是绿色转型安全、能源安全、产业链供应链安全，为“双碳”目标的实现构建安全保障。因此，积极稳妥推进碳达峰碳中和，必须深刻理解和把握发展与安全之间的辩证统一关系，坚持减排发展与安全降碳，实现高质量发展与高水平安全良性互动。
二是动态演进关系。随着我国深入广泛推进碳达峰碳中和，发展与安全的关系也在不断地动态演进。一方面，“双碳”工作正在促进我国能源、工业、交通、建筑等重点行业领域的绿色转型进程。我国已建成全球规模最大的清洁发电体系和全球最大、最完整的新能源产业链。这为我国协同推进降碳减污扩绿增长、加快经济社会发展全面绿色转型创造了新的更好的现实条件，也为我国能源安全、生态安全和经济安全提供了坚实保障。另一方面，“双碳”工作在能源结构、产业结构、发展模式、技术体系等方面带来了深刻变革，对减排发展与安全降碳提出了新的治理要求。“十五五”时期，必须准确把握这一动态演进关系，在不同阶段体现出不同的侧重点。
三是协同治理关系。当前，我国正在加快构建和实施碳达峰碳中和“1+N”政策体系，这对各领域、各部门、各方面的政策协同共进提出了更高要求。积极稳妥推进碳达峰碳中和，需要在发展与安全之间找到平衡点，实现二者的协同治理。这要求我们在制定和执行相关政策时，要充分考虑各种因素之间的相互关系和影响，确保政策的有效性和可持续性。
2.科学把握积极稳妥推进“双碳”工作的基本原则
“双碳”目标正在引领我国经济社会的系统性变革及治理体系的深度调整。在推进“双碳”工作中，不仅要注重发展的速度和规模，更要注重发展的质量和可持续性；不仅要确保能源、产业链供应链和生态等方面的安全，还要通过创新和技术进步不断提升安全保障能力。“十五五”时期积极稳妥推进“双碳”工作，需要继续坚持和把握以下原则。
坚持总体部署、分类施策。在实施碳达峰碳中和“1+N”政策体系过程中，应坚持总体部署，确保全国上下形成合力，共同为实现“双碳”目标而努力。同时，要充分考虑不同地区、行业之间的差异，根据其实际情况和特点，制定差异化的政策，以确保政策的针对性和有效性。比如，稳步有序推进能源、工业、交通等高排放部门降碳；分类推动不同地区的产业结构、能源结构、交通运输结构等调整优化，避免“一刀切”情况出现。此外，在分类施策的过程中，还应注重政策的系统集成和改革实效，避免政策之间的冲突，确保“1+N”政策落地生根。
坚持系统思维、底线思维。“双碳”目标、高质量发展、高水平安全本质上是一个统一体。在推进“双碳”进程中，需要进一步深化高质量发展是新时代的硬道理、坚定不移贯彻总体国家安全观的理论认识，增强系统思维，将三个方面紧密结合、协同推进，确保“双碳”相关政策的连续性和稳定性；建立健全“双碳”治理的风险评估及预警机制，及时发现并应对可能出现的各种风险，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
坚持试点先行、先立后破。作为世界主要经济体和发展中大国，我国正在努力实现全球最高的碳排放强度降幅，用历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和，这对我国“双碳”政策体系提出了更高的创新要求。应总结我国近5年的“双碳”治理实践经验，同时借鉴其他国家在降碳过程中的教训，平衡“破”的力度与“立”的速度，把握好我国降碳的节奏和力度，循序渐进、持续发力，避免陷入政策冒进、发展与安全割裂的困境。推动重点领域、重点行业和有条件的地方率先碳达峰、碳中和，积累试点经验，形成示范效应。
坚持自主可控、内外畅通。“双碳”目标不仅是我国面向世界作出的庄严承诺，也是我国现代化进程的内在要求。我国的国情决定了我国不可能走西方现代化的老路。习近平总书记指出，“我们承诺的‘双碳’目标是确定不移的，但达到这一目标的路径和方式、节奏和力度则应该而且必须由我们自己作主，决不受他人左右”。要加强核心技术创新、提升绿色低碳产业链供应链稳定性和竞争力、建立自主的绿色低碳标准等重点工作。同时，积极加强与国际社会的合作，推动我国“双碳”政策与其他国家的发展战略、治理规则、技术标准的有效协调，形成良好的国际合作机制。
3.积极稳妥推进“双碳”进程的着力点
整体上看，我国推进“双碳”进程正处于压力叠加、负重前行的攻坚期，依然面临着诸多挑战和不确定性。面向“十五五”，应从治理体系、政策体系和标准体系三个方面持续发力。
建立“双碳”目标—新质生产力—总体国家安全三位一体的治理体系。随着我国对“双碳”工作规律性认识的深化以及更好践行发展新质生产力、总体国家安全观的新要求，有必要建立“双碳”目标—新质生产力—总体国家安全三位一体的治理体系，根据产业结构、能源结构以及交通运输等重点行业领域进行调整优化，并将之贯穿于推进降碳减污扩绿增长的全链条。在推进能源转型、产业结构优化升级、经济发展方式转变等重点工作中，应着力培育新质生产力，塑造发展新动能新优势，形成“双碳”目标、高质量发展、高水平安全协同推进的治理效能。
统筹谋划“十五五”规划中的“双碳”政策体系。一方面，精确把握“双碳”进程的整体节奏，立足2030年碳达峰、2060年碳中和的时间要求，增强“十五五”规划的前瞻性和灵活性，以应对可能出现的各种挑战和不确定因素，比如，妥善防范化解绿色转型面临的内外部风险挑战，切实保障生态安全、粮食安全、能源安全、产业链供应链安全，等等。另一方面，注重“十五五”规划编制及实施过程中的政策创新。比如，建立健全碳排放双控制度体系，扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，全面形成以绿色低碳为特征的产业体系、能源体系和生活方式，健全碳排放目标评价考核制度，等等。
加快构建契合我国发展与安全要求的“双碳”领域的标准体系。要加强“双碳”标准体系建设的整体部署，发挥国家标准管理机构的统筹、监督与技术协调作用，强化国家标准、地方标准及行业标准的系统集成，注重加强对“双碳”领域标准制定、实施的评估及管理工作，加快推进重点行业领域碳治理的标准更新与升级，强化减排发展、安全降碳的国家标准激励及约束；更加重视“双碳”标准的技术研究，集中力量支持基础通用标准相关技术方法研究、数据平台建设和应用工具开发，推动碳减排和碳清除技术标准联合攻关，扩大绿色产品评价标准供给，支持行业企业的数智技术、绿色技术改造提升，加强“双碳”标准计量体系建设，强化标准计量对“双碳”工作的支撑保障力度。
（作者：刘旭系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、国际能源战略研究中心执行主任；汪万发系安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员、安徽大学讲师）