我国减税降费政策的特征及其理论内涵
沈华
2022年06月10日 08:28
马海涛 姚东旻
光明网-《光明日报》2022-06-07现代税收制度改革是党的十八大以来最重要的财政体制改革措施之一。与税收制度改革相适应的减税降费政策，是当前应对经济下行压力的重大政策抉择。2008年以来，我国的减税改革经历了“结构性减税”（2009年）、“结合税制改革完善结构性减税政策”（2013年）、“定向减税和普遍性降费”（2015年）、“普惠性减税与结构性减税并举”（2019年）、“坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举”（2022年）等演变过程，其历时之长、规模之大举世罕见。2019年实行个税改革后，前10个月便实现人均减税1786元，惠及2.5亿纳税人；“十三五”期间我国累计减税降费超过7.6万亿元，2021年新增减税降费超1万亿元，仅小微企业就惠及超过2000万户。总体来看，我国减税降费政策在减税目标、减税对象和减税方式上体现出了独特优势。
站在国家治理的高度推行减税降费政策
从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度来看，我国减税降费政策体现出两个特征：一是服务国家战略发展需要，二是充分保障逆周期与跨周期调节的相互协调。
首先，服务于国家战略发展需要，即通过减税降费为实施创新驱动发展战略、促进产业升级、关键核心技术突破等提供支持。近年来我国不断加大研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠、固定资产加速折旧等政策的落实力度，并取得了明显成效。“十三五”时期，我国鼓励科技创新税收政策减免金额年均增长28.5%，累计减税2.54万亿元，有力降低了企业研发成本，增强了企业创新动能。通过结构性减税，激励企业技术创新，推动设备更新和新技术利用，为完善国家创新体系奠定了基础。
其次，在实施短期“逆周期调节”的同时，亦兼顾了“跨周期调节”的需要。这体现在两个方面：一是通过实施阶段性税收缓缴，为跨周期调节储备了政策空间。比如，2021年末国务院决定对第四季度部分制造业企业实行部分税种的阶段性税收缓缴。这种跨期调剂的措施，保障了市场运行，为2022年的减税降费预留了空间。二是我国在实施减税降费的同时，通过不断完善财税制度及其长效机制，为跨周期调节确保了必要的财力。例如，我国推行“营改增”后，在2016年迅速制定了中央与地方增值税收入划分“五五分享”的过渡方案，并在2019年规定维持“五五分享”。这一举措在一定程度上维持了地方政府财力，确保地方政府有适当财力实施逆周期与跨周期调节。
坚持“做大蛋糕”与“分好蛋糕”相结合，确保减税降费的成果惠及全体人民并推动共同富裕
我国减税降费政策强调在分配环节“分好蛋糕”，保障中低收入群体的基本生活需要，促进社会公平。通过个人所得税改革，提高免征额并逐步新增涉及基本民生支出的扣除项，为低收入群体减轻税负压力并缩小收入差距。这些减税措施通过提高“累进”程度和保障基本生活，推动实现“调高、扩中、提低”的目标，使分配结构进一步优化。对于低收入群体而言，提高免征额和增加专项抵扣考虑了其生活负担，有助于促进低收入者向上流动。对于中等收入群体，对综合所得课税的改革有利于提高纳税人的实际收入水平，降低工薪阶层的实际税负，促进税收公平性，进而为“扩中”奠定基础。
除了“分好蛋糕”，我国的减税降费政策也为“做大蛋糕”提供了支持。减税降费政策的重点对象是小微企业。一直以来，我国对小微企业的税收优惠政策力度不断扩大，在企业所得税方面，多次扩大小微企业优惠政策的使用范围；在增值税方面，不断为小规模纳税人提供免征、减计的优惠政策。我国的减税降费政策采取了普惠性减税和结构性减税并举的组合方式，旨在确保全部行业都能受益。2019年政府工作报告强调“普惠性减税和结构性减税相结合”，要求“所有行业税负只减不增”，对各类行业、企业进行“一视同仁”式的减税。这种让利于全体人民的举措，有助于促进全行业通力合作“做大蛋糕”，推动共同富裕。
强调盘活市场主体的现金流，不断优化营商环境，激发市场主体活力
我国不断完善主体税种的立法工作，同时结合行政法规和部门规章来明确规定具体的税收要素，结合税制改革将减税降费政策更加及时、快速地落到实处。2016年后，减税降费政策紧扣深入推进供给侧结构性改革的大背景，通过调低增值税率、将增值税税率由四档减至三档等来简化和优化增值税税率结构，推进增值税实质性减税。
除了调整税率以外，近年来我国不断加大对留抵退税等手段的使用力度，与财政资金直达机制协调配合，旨在进一步提升纳税人对减税降费政策的获得感。2019年开始，我国允许符合条件的纳税人，均有机会申请享受增值税期末留抵税额退税制度。2022年，我国进一步加大留抵退税实施力度，对于符合条件的小微企业、制造业等行业企业一次性退还上述企业存量留抵税额。通过制度性、结构性和阶段性减税降费政策的组合发力，我国宏观税负逐步下降。实践表明，我国实行留抵退税制度，通过退给企业真金白银，直接为企业提供现金流，提振市场主体信心、增强经济发展的内生动力。
不断优化营商环境，通过配合“放管服”改革，持续优化营商环境，从而保护市场主体，激发其活力。近年来，我国大幅取消行政事业性收费，对市场主体进行减负，取消、免征或降低中央级与省（区、市）级设立的多项行政事业性收费。这些措施进一步厘清了政府与市场主体之间的关系，降低了企业的费用负担，减少了行政事业收费对市场造成的扭曲，为推动建立国内统一大市场奠定了基础。2021年，财政部持续推进“放管服”改革，实现非税收入收缴“跨省通办”，在税费征收管理与服务方面更加科学、便捷、法治，进一步优化了营商环境。
持续降低市场主体税负，为优化我国中长期税制结构、推动经济高质量发展提供了持续稳定的动力
我国结合税制改革推进减税降费政策，坚持了持续降低市场主体税负的改革目标导向。我国结合税制改革推进增值税转型改革、“营改增”改革等减税降费政策，重点围绕企业，特别是中小微企业展开。“营改增”改革期间累计减税降费3万亿元；增值税税率两次下调，其减税规模分别达到1.3万亿元、2.36万亿元。目前，我国市场主体的总量超过了1.5亿户，其中2021年新增涉税市场主体1326万户，同比增长15.9%。优化增值税税制改革是我国中长期税制结构优化的主线之一，对于构建现代税制体系具有里程碑式意义。
我国坚持结构性减税方向，逐步建立起以普惠性财税政策为主的政策支持方式，为促进经济高质量发展提供持续稳定的支持。近年来我国已累计出台六次研发费用加计扣除的优惠政策；通过加大高新技术企业的税收优惠、固定资产加速折旧等政策实施力度，推动技术设备的更新换代。数据表明，2021年我国支持小微企业发展的税收优惠政策新增减税2951亿元，企业提前享受研发费用加计扣除政策减免税额3333亿元。长期来看，鼓励创新的减税降费政策能够为我国实体经济的发展和产业结构的转型升级增添持续动力。相比于OECD国家，我国是唯一一个在十多年来持续降低增值税率的国家。自2008年金融危机后，OECD国家增值税标准税率一直呈上升趋势，2008年仅有4个国家的增值税标准税率超过22%，截至2020年有10个国家的增值税标准税率超过22%。总体而言，西方国家通常实行供给学派的短期经济策略，制定具有一定时限的“一揽子减税计划”。而我国减税降费政策是支持积极财政政策提升效能的重要手段，其推动经济高质量发展的政策效应会持续增强。
综上所述，我国的减税降费政策，同时具有短期“逆周期调节”和长期促进供给侧结构性改革的双重目标，为实现国家发展战略提供有力支持。在减税对象方面，贯彻以人民为中心的发展理念，减税降费政策关注了低收入人群、小微企业等重点群体，同时确保了全行业都能获益，激发了市场主体的积极性。在减税方式方面，我国减税降费政策在制定程序、实施手段等方面均突出了灵活性，并且一以贯之坚持实行长期性减税，稳定了市场主体预期和宏观经济发展。未来，我国的减税降费还将持续发挥上述特色优势，为积极财政政策提升效能，为更好地推动我国经济高质量发展、社会长期繁荣稳定提供重要的制度保障。
作者简介：马海涛、姚东旻,分别系中央财经大学教授、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心首席专家、研究员；中央财经大学中国财政发展协同创新中心教授