政法党史党建 理论研究

精准扶贫何以“瞄不准”?

——扶贫政策落地的三重对焦

魏小平

2017年03月31日 12:00

王雨磊
《国家行政学院学报》2017年01期

一、“瞄不准问题”

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是我们党的重要使命。国家扶贫开发自1986 年列为国家层面的社会政策,开始设立国家贫困县,迄今已经实施了30 年。30 年以来,国家扶贫开发取得了令人瞩目的成就,基本解决了大部分农村人口的温饱问题,明显改善了贫困地区的基础设施和生活生产条件,提高了贫困地区的科教文卫等社会事业发展水平。30 年以来,国家扶贫开发不断缩小帮扶单位,从区域扶贫,到县域扶贫,再到村域扶贫、户域扶贫,扶贫开发不断走向精准化。

2015 11 29 日,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》( 以下简称《决定》) 出台,《决定》指出,要坚持精准扶贫,提高扶贫成效。扶贫开发贵在精准,重在精准,必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题,做到扶真贫、真扶贫、真脱贫,切实提高扶贫成果可持续性,让贫困人口有更多的获得感。

精准扶贫首先要解决的问题就是真扶贫,也就是说,通过一套有效的贫困识别机制,将那些低于贫困线的贫困者识别出来。通过建档立卡等数字下乡手段,省扶贫办试图获得关于扶贫对象的一手资料和项目进展,并通过对相关扶贫指标的考核,确保扶贫开发能够精确瞄准贫困户,扶贫政策设计者试图通过数字技术解决政策制定者与执行者之间的信息不对称,将治理对象、治理行动和治理效果都予以量化,以便实现对贫困者的精确瞄准和定点定量地予以脱贫。[1]然而,调研却发现,精准扶贫在基层落实的过程中时常有“瞄不准”的现象———精准扶贫所划定的贫困户名单,并非只涵盖最贫困的农户,往往将那些贫困线以上的农户也划进来。

学术界对于类似的政策走样的问题,已经有一些解释,比较有代表性的理论是变通和共谋理论。孙立平、郭于华使用“变通”这一概念来概括基层执行与上级决策之中的不匹配,村干部在征收农业税的过程中,采取了非正式表述而非政治制度的表述语言来说服农民。[2]应星则发现,基层干部经常将国家政策和上级指示进行变通,以便化解基层的冲突。[3]戴慕珍所谓的地方法团主义,实际上也是一种地方上广义上的变通,[4]正是因为地方不完全按照国家政策执行,甚至帮忙游说银行贷款、帮助地方企业逃税,这才有了发达的地方经济。欧博文与李连江指出了基层普遍存在对上级的政策进行选择性执行的现象,他们认为,国家政策不能有效贯彻的根本原因是自上而下的上级决策与自下而上的基层自主性诉求之间存在一个结构性矛盾。[5]周雪光使用共谋来概括基层政府的这种非正式的变通行为。中国的行政治理体制存在三重组织悖论: 政策一统性与执行灵活性之间的悖论、激励强度与目标替代的悖论、科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。当决策权力以及资源向政府上层机关集中时,经过漫长的行政链条,基层政府就越发需要灵活执行,这从而为共谋行为提供了组织基础和制度环境。[6]与此相类似地,有很多其他的实证研究沿用了变通、共谋等视角。[7][8

组织学对变通的解释比较强调上级政策与基层情况的差异、政策执行面对的组织问题,但是,组织学的解释只是回答了变通存在的结构性诱因,却并没有进一步对如何变通、向哪个方向变通做出回答。就扶贫开发而言,目前学术界尚未有研究对于精准扶贫的瞄准过程进行阐释,而要回答精准扶贫何以“瞄不准”,则必须将瞄准机制揭示清楚,并且揭示出“瞄准”的社会过程。本文将通过深入的田野调查来回答这一问题。

二、研究方法

本研究基于2014 11 月- 2015 6 月为期8个月的个案研究,期间,我对南省丘县的贫困村珠村进行了参与式观察和深度访谈。访谈对象有县扶贫办工作人员,包括丘县扶贫办主任、副主任、干事等,珠村所在镇镇委干部,包括镇委书记、镇长、扶贫干事等,珠村村委会干部,包括村委所有委员,贫困户,一般村民,退休在家的老干部、自然村村长,省社会局驻村干部以及其他帮扶村的驻村干部等。基于研究伦理,本文所涉及的地名、人名皆为化名。

丘县地处南省北部山区,属于少数民族自治县,全县12 万人口,面积1264 平方千米,全县有土地总面积183 万亩。2014 年丘县地区生产总值28. 34 亿元。珠村有415 户农户,人口1906 人,下设6 个自然村: 大岭村、大平村、小平村、小雪村、大鱼村、小塘村,共11 个村民小组。村境内地形地貌以山地为主,全村林地面积4 万多亩,水田面积1300 多亩。村民人均耕地面积不足一亩,主要以水稻、茶叶种植为主。


三、精准扶贫机制中的“扶贫者”

国家尽管试图最终对贫困者进行精确定位,但是它必须首先解决“谁来扶”的问题。精准扶贫尽管动用了非常规的组织力量,比如只有行政级别却无行政职权的企事业单位,但是具体的扶贫过程依然严重依赖科层体制的基层治理者。精准扶贫政策的执行者主要有三方: 各级扶贫办、帮扶单位及其驻村干部、村干部。这三方对精确瞄准、扶贫绩效等起着决定性作用。

1. 各级扶贫办

1986 5 16 日,国务院设立国务院贫困地区经济开发领导小组,并设立日常工作办公室( 简称扶贫办) ,从第二任起,便由主管农林水利的国务院副总理承担组长一职。领导小组的基本任务是: 组织调查研究; 拟订贫困地区经济开发的方针、政策和规划; 协调解决开发建设中的重要问题; 督促、检查和总结交流经验。为了层层落实上级任务,相关省、自治区、直辖市和地( ) 、县级政府也成立了相应的扶贫办,负责本地的扶贫开发工作。其中,省扶贫办与县扶贫办是扶贫工作中的主要推动者,市扶贫办与镇扶贫办则主要是上传下达、敦促配合的协助性工作。

在整个扶贫开发过程中,省扶贫办是政策制定者,贯彻落实中央和省委、省人民政府对扶贫开发工作的战略部署; 拟定全省扶贫开发的政策和规划; 组织调查研究; 协调解决扶贫开发工作中的重要问题;检查、指导全省的扶贫开发工作。省扶贫办在整个扶贫工程中处于枢纽位置,扶贫工程的规划设计、敦促落实与终期考核都由省扶贫办推动。省扶贫办在扶贫工程中代表省委省政府行使职权,从某种程度上,它是宏观设计者,代表了国家意志。县扶贫办在整个扶贫工程中起到承上启下的穿针引线功能: 既要落实上级扶贫办的指示,又与帮扶单位的驻村干部对接,既组织相应的扶贫指导、培训,又对日常扶贫项目进行督查、敦促。

市扶贫办与镇扶贫办是两个处于夹心位置的层级,主要承担上下沟通的作用,市扶贫办主要传达省扶贫办指示,同时对县扶贫办及帮扶单位进行督查、考核,而镇扶贫办扶贫干事往往身兼数职,既要负责扶贫,同时又要负责农业生产、计生等其他事务,乡镇委任的扶贫干事也是身兼数职,他们只在考核任务较重或者上级交办事项任务较为紧急时,临时帮场,常规性的任务主要还是由驻村干部落实。

2. 帮扶单位及其驻村干部

1996 10 23 日,中共中央国务院下发了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,其中强调“要动员社会力量参与扶贫。消除贫困,既是各级党和政府的任务,也是全社会的共同责任。党政机关、民主党派、群众团体、人民解放军、武警部队、工商企业、科研院所、大专院校以及大中城市、发达地区,都要各尽所能,为贫困地区献爱心、送温暖、做贡献”。在具体做法上,则采取对口帮扶的方法,首先,让党政机关和企事业单位确定自己的帮扶对象,派出定点扶贫工作团组。中央党政机关要定点帮扶到县; 省、地、县机关要定点帮扶到贫困乡、村。其次,组织沿海发达省、直辖市对口帮扶西部贫困省、自治区。对口帮扶的任务要求落实到县,组织富裕县和贫困县结成对子,进行经济合作,开展干部交流。最后,南省则将对口帮扶落实到贫困村,《南省农村扶贫开发条例》( 2012 1 1 日起施行) 规定,实行发达地区、国家机关、国有企业、事业单位、社会组织定点帮扶贫困村、贫困户制度。帮扶单位每年安排一定的资金、项目、人力,其他单位每年筹措一定的资金、安排人力,扶持被帮扶贫困地区、贫困村发展经济和社会事业。

南省是全国扶贫开发中施行精准扶贫比较早的省市。所谓精准扶贫,“关键是要找准路子、构建好的体制机制,在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。要解决好‘扶持谁’的问题,确保把真正的贫困人口弄清楚,把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚,以便做到因户施策、因人施策。要解决好‘谁来扶’的问题,加快形成中央统筹、省( 自治区、直辖市) 负总责、市( )县抓落实的扶贫开发工作机制,做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位” ( 《习近平在中央扶贫开发工作会议》上的讲话) 。从2009 年- 2015 年,南省总共实施了两轮扶贫开发工程,三年一个周期。本研究所收集的实证资料主要是基于2013 2015 年第二轮扶贫开发。

为了明确责任,南省要求帮扶单位成立扶贫领导小组,落实干部长期驻村制度,至少选派1 名优秀干部到重点帮扶村工作,并指定1 名联络员负责与被帮扶方和有关单位沟通联络。驻村干部是党员的安排挂任村党组织副书记,不是党员的安排挂任村委会主任助理。驻村期间,驻村干部在原单位的有关待遇保持不变,驻村发生的食宿、交通、差旅补贴等费用,由原单位按照有关规定给予报销。驻村干部完成帮扶任务后( 以省扶贫办考核验收结果为准) ,符7 合有关任职资格条件的,按干部管理权限提拔一级行政职务。

3. 村干部

珠村的村干部主要有两层架构: 行政村村干部和自然村村干部。行政村共有5 名村委委员,各自然村则有1 名正村长和1 名副村长。珠村的不同自然村之间彼此并不熟悉,生产和生活都没有过多交集,甚至有利益对立的地方,所以,村干部都是本自然村权益的代理人。


从以上表格中,不难看出,珠村的村干部集中在大岭村、大平村和大鱼村。其中,大岭村总户数占到珠村的三分之一,因此,在村庄选举中占据绝对优势,因此,村支书和村副支书必然会在大岭村中产生,而大平村和大鱼村,人口属于中等水平,因此,在行政村中必然也会有本自然村的村委委员。剩下的三个自然村由于人口较少,在历届的村委委员中基本上都没有胜出者。

在扶贫开发的政策落地过程中,由于贫困村是以行政村为实体单位,因此行政村的村干部才具有决策权,是否有本村的村委委员关系到村庄公共事务的议事决策与资源分配,因此,能否选出为本自然村代言的村委委员都是历次村庄选举的关键议题。2014 年,珠村换届选举。村支书古家权试图通过选举组织与自己关系不睦的前任村委委员李围入选村委会,转而推举与自己关系更好的李志,李围与李志同属于大平村,但是,在最终选举的过程中,大平村的村民却坚定地支持自己的代言人李围。最终,大平村共选出2名村干部。

四、瞄准过程中的“三只手”

尽管国家试图最终将扶贫政策对焦到贫困户,但是中央、省扶贫办等高层并不能直接负责瞄准任务,而是有赖于县扶贫办、村干部和驻村干部这三只“具体的手”。三只手实际上也就对应着三重瞄准机制,具体而言,第一,县扶贫办负责瞄准扶贫村; 第二,村干部负责瞄准贫困户; 第三,驻村干部负责核实与纠正村干部的瞄准行为。这“三只手”来自不同的部门,故而其行动逻辑和激励机制等大不相同。

1. 瞄准贫困村

南省精准扶贫的思路是先确定贫困县,再在贫困县内确定贫困村。首先,按2011 年全县农村农民人均纯收入低于7029 ( 2011 年全省农村农民人均纯收入9372 元的75%) 的标准,综合考虑人均地方财政收入、人均地区生产总值、农村贫困人口规模和贫困区域等因素,南省确定了21 个县为新一轮扶贫开发重点县。其次,结合各地实际,认定2011 年末全村农民人均纯收入低于5623 ( 2011 年全省农村农民人均纯收入9372 元的60%) 、行政村集体经济收入低于3 万元( 不含3 万元) 2571 个村为重点帮扶村。

然而,贫困村的实际瞄准过程并非是严格按照这些政策规定的硬杠杠。因为一旦确立了贫困县,贫困村也就只能在贫困县中划定,这是硬约束。扶贫办会在整个县中挑选最应当扶持的行政村作为贫困村,2009 2012 年第一轮精准扶贫的过程中,丘县共47个行政村,有38 个行政村被划定为贫困村,而划定的依据是村庄的贫困水平在丘县的排名。而2013 2015 年第二轮精准扶贫则将剩下的9 个行政村列为贫困村,这9 个行政村都是相对较为富裕的。南村就是第二轮这9 个行政村之一。从此可以看出,贫困村的选择既有省扶贫办层面的收入考量,但是也有贫困县自身的权衡,将剩下9 个村纳为贫困村,是基于“福利共享”而不仅仅基于其贫困程度。

2. 瞄准贫困户

贫困户的瞄准过程主要是由村干部执行。尽管省扶贫办有规定认定重点帮扶村内2011 年末家庭人均纯收入低于3093 ( 即全省农村农民人均纯收入9372 元的33%) 、有劳动能力的农户为贫困户,但是在实际执行的过程中,并没有完全依据收入水平来确定名单。

对于贫困村来说,上报的名额肯定越多越好。为了防止贫困村多报、乱报,省扶贫办和县扶贫办在确立贫困村的同时,也将每个村的贫困户指标进行了规定,贫困户的名额占全村总户数的三分之一左右。珠村共有415 户,于是,最终就确定珠村的贫困户名额为140 户。那么,如何分配这140 个贫困户名额呢?是不是“谁贫就给谁”呢?

按照《南省农村扶贫开发条例》: 农户申请为贫困户的,由村民委员会对贫困户申请人的收入等情况进行核实并召开村民大会或者村民代表会议进行评议,经乡镇人民政府审核后报县级人民政府确定,并报地级以上市人民政府扶贫开发主管部门备案。

问题在于,从整个村庄来看,农民之间的贫富差距并不大,大家都是散户经营,如果不是出去打工、做副业,单靠农业经营,基本上收入差不多,而且更为关键的是,农民并没有工资条,没有收入计量方式,没有客观的测量方式来区分彼此,因此,谁穷谁富并没有一个客观的、公认的社会标准。这为贫困户的认定造成了一定程度的困难。也因为如此,在实际执行的过程中,真正起到决定作用的是行政村的村干部。

珠村共由6 个自然村组成,而这6 个自然村之间是彼此独立的,因此在整个行政村的层面上达成共识是很难的,于是只能以自然村为单位进行贫困户遴选。珠村的贫困户分布如下表:

 


从名单横向上看,村支书和村副支书所在的自然村,占了所有贫困户的四成,拿到了58 个贫困户名额,其余三个自然村大平村、大鱼村和小平村则拥有相当的名额,分别有232324 个贫困户名额,而剩下的小塘村和小雪村分别只有7 5 个贫困户名额。

从表中不难看出,贫困户名额与自然村的人口成正比,自然村规模越大,拿到的名额越多,大岭村占所有名额的41. 43%,自然村规模中等的大平村、大鱼村和小平村拿到的名额则其次,占17%左右,而村庄规模最小的小塘村和小雪村,只拿到全部名额的5%4%左右。

从村庄的权力结构上看,名额与自然村的村干部职权成正比,在按照人口均分的基础之上,权力结构进一步加剧了分化。从上表的最后一列看,村支书和村副支书所在的大岭村,约39% 的村民拿到了贫困户名额,远高于33. 73%的平均值,除了小平村之外,其余村庄的贫困户占比都低于33% 的平均值。其中,大平村有2 名村干部,大鱼村有1 名村干部,这两个自然村的贫困户占比都在30% 左右,而没有村干部的小塘村和小雪村只能占到20%左右。

事实上,在这6 个自然村之中,大岭村、大鱼村和大平村是3 个最富裕的村庄,而剩下的3 个自然村则相对落后。大岭村、大鱼村的楼房普遍比其他村子的房子外观要好,生活水平要高很多。但是,在最终贫困户名额分配的过程中,恰恰大岭村分到最多的贫困户,这明显是由于大岭村的古支书和古副支书起了一定作用。

为什么没有村干部的小平村的贫困户名额能与大平村、大鱼村旗鼓相当? 这是因为,一方面,小平村的确比较穷,另一方面,更重要的是,小平村与大岭村、大平村这两个大的自然村有着比较密切的姻亲和血缘关系。

3. 驻村干部核查

在村干部将贫困户名单拟定之后,还需要驻村干部来核查。省扶贫办要求各帮扶单位的驻村干部与重点帮扶村所在乡镇政府做好帮扶村基本情况摸查和贫困户的核实工作,并将贫困户的摸查情况在村内公示1 周,接受群众监督,在村内无异议后将核实情况逐级上报省扶贫办。但实际上镇委不愿意参与到核查工作中,真正负责核查的是驻村干部。按照省扶贫办下发的《关于认真做好我省新一轮扶贫开发相对贫困村贫困户核查工作的通知》,申报相对贫困户的条件要求,各地以2011 年家庭人均纯收入在3093 元以下作为准入标准,在符合该条件前提下,再考虑其他优先条件进行核查。

作为对村庄完全不熟悉的外来者,驻村干部要想在短期内完全核查清楚,是不可能的,因为他们严重缺乏地方性知识。因此,他们只能通过房屋、穿着等方式来对贫困户进行粗浅判断,最终他们只从村干部拟定的名单上替换了9 户。这9 户主要集中于大岭村和大鱼村,而大岭村和大鱼村是全村中最富裕的两个自然村。驻村干部发现,大岭村有的贫困户居然住在装修相对豪华的楼房中,而珠村还有大量住平房的农户,把这样的农户列为贫困户,肯定说不过去; 而大鱼村的2 名自然村干部则直接将自己列入贫困户,驻村干部认为这样实在不妥,于是就把他们从名单上也删除了。

总体而言,驻村干部并不能将核查工作做得绝对彻底,一方面,缺乏地方性知识的他们做不到; 另一方面,他们也不愿意这么做。具体原因主要有两个:第一,驻村干部毕竟是外人,所有的考核工作都要依靠村干部,如果核查太过彻底,势必影响与村干部的关系,这将导致今后的工作会缺乏村干部的配合; 第二,三年扶贫后会有一个脱贫考核,相对来说,将更贫困的农户纳入贫困户,反而更难以脱贫,反正对驻村干部来说,具体给到哪个农户,都是珠村村民,与自己是没有切身利害关系的,只要不太过分,———否则公示说不过去,将来扶贫办核查,他们也可能会被问责———他们并不愿意深究。

五、结论与讨论

国家扶贫开发原本的制度设计是以帮穷为基本原则,即“谁穷就帮谁”,力图做到精准扶贫。但当贫困户名单最终落实下去的时候,无法像国家当初设想的那样,完全依照经济收入来确定。

精准扶贫赖以贯彻到基层的组织手段却存在三重对焦过程,具体由县扶贫办、村干部和驻村干部来实际贯彻、执行,也就是本文所谓的“三只手”。事实上,这“三只手”并没有完全按照精准扶贫的设计初衷来对焦,而是有其自身的瞄准逻辑: 县扶贫办需要平衡来自底层的各种诉求,村干部则希望将国家政策变成本自然村的利益实现机制,而驻村干部则更关心脱贫考核,进而默认村干部的变通行为。如此一来,三重对焦之后,最终并没有精确瞄准。

从贫困县,到贫困村,再到贫困村中的自然村,贫困户的识别过程经过了三重对焦,而每一重对焦,都会改变一次国家的划分标准,每一重对焦单位的对焦者自然想尽办法让对焦方式有利于自己。尽管国家设计了相应的技术手段用以确保精确瞄准———比如收入测量手段,但是最初的精准扶贫初衷,最终仍然无法越过村干部,当然也就无法阻止政策走样。要想解决这个问题,必须进一步理解村干部“不瞄准”的深层社会原因,并且切实考虑如何将这“三只手”的行动逻辑在体制机制上予以理顺,并且让他们更有效地服从于国家的精准扶贫意志。

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责任编辑:葛卫

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2017年03月31日 05:55
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正确把握党内监督的内涵与成效