健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制
胡小文
2025年06月18日 01:52
封丽霞
学习时报党的十八大以来，我们党充分认识到要履行好执政兴国的伟大历史使命、实现党和国家长治久安，必须坚持依法治国和依规治党有机统一。以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，把法治思维运用到管党治党领域，创造性提出“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”，在完善中国特色社会主义法治体系的目标指引之下，不断推进党内法规和国家法律法规的衔接与协调。2014年10月，党的十八届四中全会把形成完善的党内法规体系确立为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。2017年10月，党的十九大明确提出，坚持依法治国和依规治党有机统一，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出“健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制”的最新要求。
党内法规同国家法律法规衔接协调的重大意义
统筹推进依规治党和依法治国的制度基础就是实现党内法规同国家法律法规的衔接协调。推动党内法规同国家法律法规的衔接协调是由依规治党和依法治国关系的内在统一性决定的，而依规治党与依法治国的关系本质上又是由具有中国特色的国家治理体系中党和国家的关系决定的。依规治党和依法治国是中国特色社会主义法治建设的两个重要方面。依规治党是依法治国的引领和保障，依法治国是依规治党的基础和依托。党的领导地位决定了依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。依规治党是管党治党、从严治党的基本方式，它的依据是党内法规；法治是治国理政的基本方式，它的依据是国家法律法规。在中国实现党治国理政、执政兴国，统筹推进依规治党和依法治国，就必须实现党内法规同国家法律法规的衔接协调。
在中国国家治理的制度体系当中，党内法规是一种特殊形式的制度，它主要用来规范党组织的工作、活动和党员行为，是维护党内秩序、巩固党的团结、保障党员权利的基本遵循，是全面从严治党的主要依据。一方面，党依靠党内法规的制度形式有效管党治党、从严治党，能更好发挥党在治国理政中的领导作用和执政作用；另一方面，制度治党、依规治党也为更好推进依法治国提供强大的政治保障和组织保障。党依规治党的能力、水平与成效深刻影响着依法治国的历史进程。因此，实现党内法规同国家法律法规衔接协调具有重要的意义。
首先，这是提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。制度之治是现代治理的基本方式。依规治党是依据党内法规管党治党，依法治国是依据国家法律法规治国理政。实现国家治理现代化就必须不断提高党管党治党与治国理政的制度化、法治化水平，实现党内法规同国家法律法规的衔接协调。
其次，这是确保全面从严治党与依法治国协同推进、同向发力的前提条件。党内法规是管党治党的制度基础，国家法律法规是治国理政的制度基础。在中国特色国家治理体系中，治党与治国高度关联、相互贯通、并行推进。为此，其前提就是实现党内法规同国家法律法规的衔接协调，防止出现各自为战、相互冲突或“合成谬误”，确保二者有效协调、同向发力，从而确保国家治理体系的系统性、整体性和协调性。
最后，这是全面推进依法治国的重要保证。党的领导地位和执政地位决定了依规治党是依法治国的引领和保障，要实现依法治国必须有力推进依规治党。因此，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。两者之间相互衔接相互协调，有利于推动中国特色社会主义法治国家建设达到更高水平，为全面建设社会主义现代化国家与实现中国式现代化提供统一、权威的制度保障。
党内法规同国家法律法规衔接协调的内涵与要求
治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。注重党内法规制度建设是党在长期领导革命、建设、改革的过程中探索形成的宝贵经验。我们党自成立时起就清醒认识到，要使革命事业成功，必须使自己具有明确的政治纲领和严明的纪律规矩，而明方向定规矩就需要制定党内法规。1921年，党的一大通过《中国共产党第一个纲领》，开始了党依规治党的历史序幕。1922年，党的二大通过第一部党章，对党的组织建设、领导制度、纪律原则作出具体规定。1938年，毛泽东在党的扩大的六届六中全会上指出，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”，在党的历史上首次明确提出“党内法规”概念。1949年，新中国成立之后，党不断深化对加强党内法规制度建设重要性的认识，更加注重发挥其在坚持和加强党的领导过程中的作用。邓小平指出，“国要有国法，党要有党规党法”，“没有党规党法，国法就很难保障”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规工作，党内法规制度建设取得了历史性成就。截至2024年6月，现行有效中央党内法规225部、部委党内法规227部、地方党内法规3485部。其中，党的十八大以来制定修订的中央党内法规大约占到现行有效中央党内法规总数的70%。这充分显示了习近平总书记和党中央对党内法规制度建设的高度重视。
根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。作为管党治党的制度依据，党内法规具有政治性、权威性、规范性、自律性等特征。党内法规和国家法律法规都是明确、稳定、权威、具有规范效力的制度形式与行为准则，都会对其作用对象产生规范性和强制性影响，能够发挥基础性的调整、规范、引导、教育和惩戒作用。然而，国家法律法规是对全体公民的要求，党内法规是对全体党员的要求。二者在制定主体、适用范围、作用领域、实施方式等方面均有差异，党内法规通常要严于国家法律法规。因此，《中国共产党党内法规制定条例》在规定党内法规的制定原则时明确指出，要“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步要求，“健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制”。
在这里，“衔接”主要是指党内法规和国家法律法规两个制度链条要无缝对接、紧密配合，既不脱节断档，也不交叉重复，更不能错位越位。这就要求，在制定党内法规时必须厘清党内法规和国家法律法规的边界，涉及国家机关的法定职责或追究党组织和党员的法律责任，党内法规的规定只能点到为止，不宜作出具体规定。同理，在制定国家法律时，涉及党组织的活动、党员权利义务方面的内容也不宜作出具体规定。“协调”主要是指党内法规和国家法律法规虽然可以针对同一事项作出各有侧重的规定，但二者不能相左、规定不一，从而避免造成两个规范体系的相互矛盾和冲突。
在党领导人民治国理政的过程中，要努力做到党内法规和国家法律在各自领域、不同环节发挥好各自的功能与作用，各展其长又相互配合、相得益彰，从而推动形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局。在此，“相辅相成”强调二者各有侧重，功能互补。党内法规是党的统一意志的体现，规范党的领导和建设活动，依靠党的纪律保证实施；而国家法律法规体现党的主张和国家意志的融合，调整社会关系、规范社会行为，依靠国家强制力保障实施。“相互促进”是指二者交替引领、互相支撑、相互强化。国家法律法规的日益完善会推动党内法规的不断完善，党内法规的发展变化也会有力地引领国家法律法规的发展完善。“相互保障”是指二者互为依托、相互借力。党内法规的主要任务是将党的领导和建设活动纳入制度化轨道，而国家法律法规为包括党员在内的全体公民提供了基本行为遵循，为党内法规提供了更为基础性的底线要求。
健全党内法规同国家法律法规衔接协调的机制
习近平总书记明确要求，全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。在党内法规同国家法律法规衔接协调的基础之上统筹推进依规治党和依法治国，不仅是新时代管党治党、从严治党的重要布局，也是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的题中应有之义，更是维护国家法治统一的必然要求。实践当中，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制主要包括以下几个方面内容。
加强顶层设计和统筹谋划。加强党对全面依法治国的领导，不断健全党领导立法、执法、司法、守法的有效机制，确保党对法治建设各方面的领导，这是党内法规同国家法律法规衔接协调的根本前提。为此，应进一步健全党内法规和国家法律两种制度建设的统筹谋划机制，既要在落实党中央大政方针、战略部署时强化一体谋划意识，确保二者并行不悖、同向发力；也要在党政机构合并设立、合署办公、归口领导、统一管理等情形下加强提前谋划、具体沟通，推动二者在工作领域制定实施的衔接联动。
推进关口前移，加强立规与立法环节的沟通协调。党内法规同国家法律法规衔接协调的关键在于立规和立法环节。为此，要健全立规和立法的沟通协调机制，在基础环节就有效减少相互抵触、冲突。在规划计划方面，注重立法规划计划与党内法规制定规划计划的配合联动，增强两者在目标、任务、方向上的一致性，在布局、分工、进度上的协调性。在起草方面，党内法规起草部门与法律法规起草部门应提前加强工作沟通，确保与相关党内法规精神一致、与国家法律要求不相冲突。特别是深入研究相关党内法规与国家法律法规的职能定位、范围边界、实施方式，注重梳理和把握相互之间需要衔接和协调的特定事项，并做好制度对接、留出制度接口，做到善于通过法定程序把党的主张转化为国家法律法规，通过国家法律法规保障党的政策有效实施。
建立常态化的清理、备案、审查和解释机制。首先，健全党内法规清理机制。对废止不用、不合时宜、重复矛盾特别是与法律冲突的党内法规及其具体条款彻底摸底排查，按程序按步骤及时进行清理、修订或废止工作，解决两者之间的不协调、不衔接、不一致问题。其次，严格落实前置合法合规审核审查机制。在党内法规制定或修改过程中，保证其内容、权限、程序与党章和宪法、党的大政方针、国家基本法律、上位法和相关法律的规定不存在直接冲突，能够有效对接。在法律制定和修改过程中也要积极推进重要法律法规草案前置审核并形成机制化工作安排，确保符合党章党规的精神与要求。再次，强化党内法规备案制度。严格审查是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触，是否同宪法和法律不一致，是否同上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，规定内容是否符合制定权限和制定程序等。最后，针对有可能产生的歧义或内容冲突应加强相关解释工作，推动党内法规和国家法律法规的全面准确理解和适用。
强化议事协调、联席会议、督查检查等工作机制保障，推动党内法规和国家法律法规的一体适用。借助已有议事协调机构、联席会议机制等，进一步健全执规与执法的会商协商、问题线索移送等贯通协同工作机制，细化和完善巡视巡察、督查检查、考核考察等制度内容。进一步完善中央党内法规工作联席会议制度，健全党内法规工作机构与人大法制工作部门、政府法制机构、法学会等相关业务部门的常态化工作沟通交流与协调合作机制。探索建立党内法规和国家法律法规一体宣传普及的信息化平台，推动党员干部带头守规守法，引导全体社会成员自觉守法。探索推进法治人才共同体建设，积极推动人员交流、经验互鉴，为推动立规立法、执规执法工作互动提供人才保障。
封丽霞 中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部主任、教授。