政法党史党建 理论研究

“放管服”改革中监管力度构建

胡小文

2019年09月26日 01:51

寇大伟
中国社会科学网-中国社会科学报

监管是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八大以来,尤其是相对集中行政许可权试点以来,加强事中事后监管更加重要,“宽进严管”成为“放管服”改革的重要特征。

监管在“放管服”改革中的重要性

“宽进严管”中监管责任更重大。“放管服”改革是行政体制改革的重要抓手,是服务型政府建设的重要组成部分,近几年改革成效显著,审批效率大幅提升,但在推进过程中更偏重“放”和“服”,对于“管”尚未给予足够重视。尤其是在相对集中行政许可改革的试点省市,审管分离后实行“宽进严管”,监管的责任更加重大,要彻底转变以往重审批轻监管甚至以审批代监管的模式,把监管作为比审批更重要的环节来抓。

保障公正的营商环境。事中事后监管到位是保障公正营商环境的前提条件,“放管服”改革最终要达到创造良好营商环境和便企利民的目标。在行政审批制度改革和商事制度改革不断深入推进的过程中,市场主体的准入逐渐放宽,工商登记前置审批事项大幅缩减。大部分前置审批事项改为后置审批或取消,这种情况下,事中事后监管将更加重要,更应发挥其应有作用。

明确审批和监管的具体职责

审管衔接互动的制度和平台尚不健全。明确审批和监管的具体职责是审管良好衔接互动的前提,若审批和监管的职责划分不够清晰,会导致不良后果。现实中存在的问题是审批和监管的职责边界不明确,造成审管衔接互动不畅。另外,当前审管衔接互动方式依然比较传统,主要有电话通知、微信通知、邮件通知、发函通知等。这几种方式要么很难留痕,要么时效性会比较差,都有其弊端,不宜作为下一步审管衔接互动采取的主流沟通方式。审管衔接互动平台目前尚处在起步阶段,有部分市县在尝试与运行,但运行的效果并不理想,主要表现为平台的利用率很低。

“双随机”监管难以实现监管对象全覆盖和监管的专业化。“双随机、一公开”是监管改革的重要内容,但其存在两方面的弊端。一是“双随机、一公开”不能实现对监管对象的全覆盖。如,按规定规划部门的所有项目都要监管到位,但是“双随机”不能保证被监管对象的全覆盖。监管不能全覆盖就会造成当实际状态与发证时状态不一致时,如发生问题很难确定是哪个部门的责任。二是“双随机、一公开”并不适用于专业性很强的部门和事项。以安监部门为例,安监部门执法检查的专业性很强,要求执法人员必须有专业知识、专业技能和专业素养,这样才能消除事故隐患、杜绝事故发生。

监管执法“碎片化”。政府部门权力的“碎片化”现象,可能导致政府部门效率降低,在监管方面具体表现为政出多门、多头执法现象层出不穷,部门间拖沓扯皮、重复执法、在回应公众需求时各自为政等等。随着公共问题的复杂化,跨部门的议题也越来越多,而“碎片化”的弊端也越来越明显。这种情况下,要克服权力“碎片化”的弊端,将“碎片化”的行政执法进行整合,实施综合执法改革势在必行。

政府作为单一监管主体存在弊端。高质量发展需要高质量监管作为支撑和前提条件。传统意义上的监管仅仅指政府的监管,目前我国依然采取政府主导的监管方式,其弊端已日益显现,即监管力量与日益增长的监管需求不相匹配,具体表现为监管力量结构单一、监管人员数量不足、监管队伍能力欠缺等。在监管过程中,怎样处理政府、市场与社会的关系,怎样更充分和科学地发挥三者的作用,需要从理论和实践两个维度不断努力。

监管方式精细化

建立审管衔接互动的制度与平台。制度的欠缺是审管衔接互动存在问题的主要原因,应补齐制度短板,即应出台顶层设计的法律法规或指导意见。可制定《相对集中行政许可与部门监管衔接互动管理办法》,在其中要将审批和监管的职责划分清楚,同时要把审管信息推送的时间、类型和要求界定明确。应加快构建省级层面的“互联网+监管”平台,这个平台应包括业务推送和信息反馈功能,实现审批部门和监管部门的实时互动,达到互相监督和制约的目的。要建立联系人制度,指定专人负责平台的对接工作,及时把行政许可事项结果推送至各监管部门。同时,监管部门可以通过“审管衔接互动系统”把监管结果及时反馈给行政审批部门,加强行政审批部门与监管部门的沟通和交流。

“双随机、一公开”监管方式精细化。实现“双随机、一公开”监管方式精细化,必须对其进行相应的界定。一是实现“双随机、一公开”监管对象的全覆盖。应制定相应的细则,对监管对象,尤其是关系国计民生的重要领域,必须实现全覆盖,不能漏掉任何一个。二是重新界定“双随机”监管的具体范围。“双随机、一公开”监管模式设计的初衷是提高监管质量和监管效率,但此种监管方式并不普遍适用,有很多局限,必须考虑到监管事项的专业性问题。所以应进一步精确界定“双随机、一公开”监管方式的具体范围,有些领域可以做到大范围的双随机监管,但是有些专业性很强的事项和领域则需要专业范围内的人员进行小范围的“双随机”监管,这样才能保证监管的质量。

综合执法和执法力量下沉弥补监管不足。针对监管执法“碎片化”问题进行的综合执法改革,是在整合部门职能和资源的基础上,设置综合执法队伍。在综合执法改革的背景下,加强基层的监管能力是监管应努力的主要方向,一方面要增加基层监管人员的数量,弥补监管人员的不足;另一方面要加强监管人员的专业化水平,进行专业化培训。另外,实现综合执法力量下沉对弥补监管不足是一个很好的办法,将区原直属部门的执法权力下沉到街道,让街道有权去管事、有人去干事,做到街道和社区的扩权强能,提高监管执法效能。

扩大监管主体,提升监管效能。由美国和澳大利亚两位学者伊恩·艾尔斯和约翰·布雷斯维特提出的回应性监管理论聚焦于监管领域中监管主体的扩展、监管策略的运用,强调监管主体的多元性、手段的协商性和互动性。具体而言,从以政府为唯一监管主体的模式向以政府为主导的包括政府、行业协会、社会组织、公众在内的多主体共同监管模式转型,最终达到提升监管效能的目标。回应性监管强调社会力量在监管中的作用,我国目前在监管上应从两方面努力:一是要加强行业协会的监管,与政府监管相比,行业协会的监管更专业化,政府应支持行业协会发挥实质性作用;二是应加强社会组织的监管,政府应扶持食品安全、安全生产、环境保护、医疗卫生等和人们生活关系密切领域的社会组织参与到监管中。

(本文系河北省“三三三人才工程”项目“河北省‘放管服’改革成效与提升路径研究”(A201803078)阶段性成果)

寇大伟  河北省社会科学院法学研究所.


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2019年09月26日 09:53
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