政法党史党建 理论研究

新型政党制度的现实思考

胡小文

2019年11月27日 01:59

杨爱珍
《党政研究》2019年第6期

2018年,习近平提出了“新型政党制度”的概念,指出,与旧式政党制度相比,新型政党制度有“三新”,可从以下三个维度来理解。第一个是“利益代表”维度,第二个是功能维度 ,第三个是效果维度。习近平强调,履不必同,期于适足;治不必同,期于利民。习近平关于“新型政党制度”的理论阐述,在中国政党制度发展史上具有里程碑意义。①目前,围绕“新型政党制度”展开的理论讨论的文章可谓书简堆积,其中有笔酣墨饱的好文章,给人以启示。但也有些文章,令人费解。有的并不了解“三大维度”的理论内涵和实践指向,所以只能口号式的图解一通;有的把多党合作制度直接等同于新型政党制度,只看到“同”,看不到“异”;有的把竞争性政党制度归类在“旧式政党制度”范畴加以鞭挞,不懂对竞争性政党制度的辩证分析。对此,笔者梳理了自己的思路,提点管见。

一、三大维度:政党制度的本质要求与多党合作制度的本质特点

中国的多党合作制度走过70春秋,尤其经过改革开放的洗礼,适应性、复杂性、独立性和凝聚性在多党合作制度中日益显现。换言之,中国的多党合作制度已经是一项成熟、有效的基本政治制度。习近平把政党制度的本质要求与多党合作制度的本质特点融合起来,归纳成“三大维度”。这一归纳,不但是对多党合作制度运行状态的科学总结,也为多党合作制度的研究打开了新视角。

(一)“利益代表”维度:凸现政党制度本质要求

1.政党与政党制度。从政治学角度解读,政党制度是指政党参与政治过程,执掌或影响国家政权的模式。它包括政党的法律地位以及政党组织之间相处的形式。由于社会政治生态环境的不同(包括政治体制和政治结构),政党制度的类型也呈现多种形态。不管是何种形态的政党制度,它必然要体现一般规律和要求,即政党制度必须要为政党反映社会各利益群体的诉求提供制度保证,能够有效地协调和缓和社会利益矛盾。也就是我们常说的起到“安全阀”和“出气孔”的作用。

政党制度在国家政治生活中的作用,是与政党功能脐连在一起的。利益表达功能是政党最重要的功能。按照欧内斯特·巴克的描述:“政党具有双重性格或性质。也就是说,政党是把一端架在社会,另一端架在国家上的桥梁。如果改变一种表达方式,那么政党就是把社会中思考和讨论的水流导入政治机构的水车并使之转动的导管和水闸。”〔1〕萨托利在其名著《政党与政党体制》中也表达了相同的观点:“政党首先且最主要的是表达的手段。通过表达人民的要求而代表他们。恰恰是因为政党为表达、沟通以及实践”社会的“要求提供渠道,负责任的政府才成为真正意义上的反应型政府。”〔2〕“政党,与此相关联的是,它们的主要行为可以被认为是代表性功能和表达功能。”〔3〕萨托利又指出:“如果政党作为表达的工具只不过‘传递信息’,那么……政党完全可以被民意测验、调查”等等取代,“政党对它们感到必须进行反应的要求施加自己的影响。正如凯所指出的‘政党是把大众的偏好转变为公共政策的基本机构’。”〔4〕作为规范政党活动的政党制度,因此也必须是,“所有的政体都具有交流的特质,但只有政党体制具有表达的特质。”〔5〕同时,也决定了可持续发展的政党体系“总是倾向于从下而上的表达。”〔6〕由此可见,“利益表达”是政党制度的本质要求。无论何种类型的政党制度,“利益表达”必然存于政党制度的运行之中。而能不能很好地表达,则与政党制度的适应性、复杂性、自立性和凝聚性有关。

2.西方政党制度的利益表达方式。在西方竞争性政党制度的框架中,一些政党与民众之间既有常态化的制度性联系,比如美国的民主党与劳联-产联的关系,欧洲社会党与工会组织的关系。在西方,环保工会、退伍军人协会等等组织,都与相应的政党保持密切的联系。也有政党与民众之间只是在特殊事件发生时产生临时性的联系。在回应特殊事件时,有的政党会成立“全国政策论坛”来听取民意,有的设立“项目党员”扩大表达的渠道等。在政党制度相对成熟的西方国家,政党一直强调其公共性、代表性的定位。尤其是执政党,更想以“广泛的代表性”来获得社会的普遍支持。但是,在现实中,西方政党必须首先对自己的利益集团、对自己的“票田”负责。因此,“代表的广泛性”在现实中很难实现。当政党“利益代表”功能式微或者偏失时,民众也会对它们作出相应的反应。如巴西的部分农民发动的“无地农民运动”,对代表下层群众利益的劳工党带来一定的冲击。2004年,印度上演了一出“薯头打败鼠标”政治活报剧,把忽视农民利益的印度人民党赶下台。

“利益表达”是政党制度的本质要求,并不是说每个国家的政党制度在运行过程中必然会体现其本质要求。如果政党体制内的每个环节压制超过了表达,表明政党体系的能力与社会要求之间出现了脱节,政党制度失去“安全阀”“出气孔”作用时,社会就会出现混乱。尤其在民主程度较低的国家,选择多党竞争制度其弊端更为明显。西摩·马丁·利普塞特等指出,许多新建立的体制从长期来看,对实行多党制要十分小心。它们的政权既穷困,合法性又低。〔7〕合法性低的一个主要因素就是不能很好地表达和回应民众的诉求。

3.中国多党合作制度的结构与利益表达。中国多党合作制度在制度设计上是:共产党处在领导和执政的地位,各民主党派处在合作与参政的地位,因此,我国政党制度既有核心的一元,又有结构的多元。高放称之为“一种新型的社会主义多党制”。 邓小平说,我们国家也是多党的。但是,中国的其他党,是在承认共产党领导这个前提下面,服务于社会主义事业的。〔8〕这一具有创新性的政党制度既避免了一党制听不到不同的声音,不利于多样性的民意输入,也避免了多党竞争造成的互相扯皮,办事效率低下。简言之,就是克服了党争的破坏性和一党的专断性。多党合作制度经过改革开放的涅槃,从格局走向制度,并逐步制度化起来,从而畅通了利益表达和整合的渠道。特别是面对社会转型的多元化的利益诉求,多党合作制度以“不变形式变内容”的创新方式对新产生的社会群体进行组织化吸纳。并扩大制度平台,方便各民主党派进行“体制内表达”,反映和表达不同阶层和群体的利益诉求,使共产党和政府能够经常听到各个阶层、各个方面的意见和建议。这样,制定的方针政策会比较恰当,即使发生了问题也比较容易纠正。〔9〕制度化了的多党合作制度, 能够将各种同质的、异质的政治资源和多元的利益诉求联结起来并同化于体系之中,既能集中力量办大事,又能照顾各方利益,做到“民意输入”和“政策输出”的平衡,使不同主体间的利益博弈在基本价值认同的前提下求得最大公约数,有效地应对了中国超大规模社会自身的复杂性和多维性。习近平指出, 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是马克思主义政党理论同中国实际相结合的产物。它能够真实、广泛、持久代表和实现广大人民根本利益,有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端。

(二)功能维度:展示了多党合作制度的本质特点

中国多党合作制度的显著特征是:共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政。这一概括表达了两层意思。一是中国共产党是社会主义事业的领导核心,是执政党;各民主党派不是在野党和反对党,而是同共产党亲密合作的友党和参政党(包括无党派人士,以下不再重复)。二是中国多党合作制度的本质特点就是团结合作。

新中国的曙光在地平线上闪烁时,毛泽东就指出,我们将产生一个对我们是完全必要和合理,同时又区别于俄国制度的特殊形态。〔10〕围绕着“区别于俄国制度的特殊形态”,又说,国事是国家的公事,不是一党一派的私事。要学会和党外人士实行民主合作的方法,善于同别人商量问题。〔11〕毛泽东诙谐地把人民政府称之为“商量政府”,并说要与民主党派……商量办事。并且强调“要使党外人士有职有权”。各民主党派表示要抱着“扬弃旧中国,建设新中国的同一心情,很自由地、民主地、融融和和地……团结在中国共产党的周围。” 〔12〕黄炎培则用“要从地球几万万年一部大历史上边,写出一篇意义最伟大最光荣的记录” 〔13〕来讴歌多党合作。

诚然,多党合作制度在发展过程中遭遇过挫折,但是深嵌在其中的“团结合作”并没有因为雨打而风吹去。改革开放后,多党合作重新起航。中国共产党在进行制度修复的同时着力于制度创新。为了使“团结合作”深嵌于“领导——合作”“执政——参政”的运行之中,中国共产党于1989年和2005年分别颁布了两个关于多党合作的纲领性文件,并与民主党派共同努力,终于使多党合作制度入宪。多党合作制度既有宪法保障,也有软法规范,使之蕴含其中的“团结合作”的本质特点全面地发挥效应。归纳起来,我们可以从以下几方面诠释“团结合作”这一本质特点。

1.共存同荣,互相促进。中国共产党与各民主党派风雨同舟,携手奋斗迎来了新民主革命的胜利。坚持共产党的领导和执政,已经成为各民主党派的共识。各民主党派在政治上接受共产党的领导,享有宪法规定的权利和义务,享有宪法规定范围内的政治自由、组织独立和法律平等。各党派参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行,发挥进步性和广泛性的特点,遵循“长期共存,互相监督,肝胆相照,荣辱与共”的基本方针,为执政党出主意,想办法,为人民做好事,做实事。在执政为民和参政为民的过程中,中国共产党与民主党派协调发展,既提高了共产党的执政能力,也发挥了各民主党派参政议政的作用。

2.求同存异,和而不同。和是一种秩序,有秩序就意味着有差别。在多党合作制度的框架中,执政党与参政党价值理念方面是趋同的,但在工具性理念方面存在着差异。工具性理念的差异表现在两个方面。一是代表诉求的幅度和侧重点有所不同。共产党通过4360万个基层党组织,体察民情,了解民意,兼顾各阶层公平,代表的是中国最广大人民的根本利益。各民主党派围绕中心,服务大局,在根本利益上是一致的。然而,民主党派还必须反映与他们各所联系的那部分群众的具体利益。这就有可能会使得全局利益与局部利益之间、不同具体利益之间产生摩擦。这也就是利益表达方面的“同中有异”。二是看问题的角度有所不同。毛泽东多次谈及民主党派要唱唱“社会主义的对台戏”。他说,“要唱对台戏,唱对台戏比单干好。”〔14〕周恩来认为:“各民主党派联系群众的方面不同,可以听到一些不同意见,对中国革命和建设是有利的。”〔15〕周恩来非常艺术地举了费孝通的例子说明“异”的重要性。他说,费孝通先生的一篇文章把知识分子心灵深处的一些想法都说出来了。共产党内也有不少能写文章的知识分子,但这样的文章我看是写不出来的,就是有这种想法也是不写的。〔16〕邓小平则明确指出,共产党总是从一个角度看问题,民主党派就可以从另一个角度看问题,出主意。这样,反映的问题更多,处理问题会更全面。改革开放后,社会主义政治文明不断提升,民主党派的活动在更广阔的政治舞台和社会舞台展开。比如,对三峡工程的建议(并接受中共中央的委托,沿三峡进行考察,提了上千条意见)、对取消公车的建议、对西部大开发中“三农”问题的建议等等,不胜枚举,充分体现民主党派进步性和广泛性的特点。民主党派从不同角度提出的意见和建议,使我们的决策更为完善,也有利于找到全社会意愿和要求的最大公约数。中国共产党与民主党派“同明相见,同音相闻,同志相从,道义相砥,过失相规”。

3.程序保障,制度规范。我国多党合作制度蕴含着丰富的和谐资源。从文化来源分析,博大宽厚的和合文化是团结合作的文化基础。从历史来源分析,中国共产党与各民主党派风雨同舟共同为新中国的诞生而奋斗。这些患难与共的共同经历积淀为团结合作的历史基础。从价值取向分析,中国共产党与民主党派有着共同的奋斗目标——坚持走中国特色社会主义政治发展的道路,为中国的繁荣富强而奋斗。共同的价值取向如纽带紧密地联结着共产党和各民主党派。诚然,改革开放前,我们的“团结合作”基本上是以“政党伦理”为中轴进行运转。支撑其运转的是情谊、道义。说的直白一点,就是以“人治文明”为运转的基础。因此,“团结合作”在应然状态与实然状态之间经常会产生问题。改革开放后,我们着力开发制度资源,使“团结合作”建立在民主法治的基础上。政党和谐只有在制度的、规范的、程序的轨道上运行,“团结合作”才具有现代性意义。经过改革开放四十年的发展,多党合作制度创新、有效地开发了体型内的制度资源,对“团结合作”进行了一系列制度安排,有了一整套措施、程序,形成了具体的机制。团结合作嵌入在政治协商、参政议政和民主监督之中。以民主和法治为基础的“团结合作”,使中国的党际和谐与提升政党能力有机地结合起来。

(三)效果维度:制度化的效能体现

效果维度,指的是政党制度的制度化效能。制度化效能对发挥政党制度的作用是很重要的。

1.警示和涵义。第一,政党制度化的重要意义。政党制度的制度化水平直接关系到其效果的发挥程度,关系到对国家和社会能否起保障和推进作用。从世界政党制度发生变化的情况分析,经济发展与制度化程度较低的政党制度范式转换有密切关系。尤其在现代化转型的发展中国家。亨廷顿说,现代性孕育着稳定,现代化过程却滋生动乱。在现代化发展过程中,发展中国家容易产生整合危机、参与危机和贯彻危机。产生这些危机的主要原因之一是:制度化程度较低的政党制度不能适应社会生态环境的变化,无法吸纳和包容民主参与大量增长。在现实政治生活中,如果表达不足,体系容易僵硬。但表达激增,所有需要变成需求提出来,这个体系也要被淹没。我们拿亚洲一些国家为例,韩国、菲律宾等国,这些国家在社会转型过程中,由于政党制度的制度化程度比较低,不能很好地在制度内形成表达和综合机制、制衡和沟通机制,所以不能承受经济结构转型后导致社会多元化带来的压力。政党制度是社会情绪的调节器,释放社会紧张的安全阀。如果调节器失灵,安全阀失效, 政党制度的范式就转换了。

第二,制度化的涵义。亨廷顿认为,制度是稳定的,受珍重的和周期性发生的行为模式。组织和程序与其制度化水平成正比例。〔17〕制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程。〔18〕这种“获得价值观和稳定性”体现在“政治主体、政治行为、政治关系的结构和功能经由非正式的惯例规则向正式的、具有约束力的法律规则的转化。高制度化层次的现代政治系统具有政治权威理性化、政治参与广泛化和政治结构分化的特征。〔19〕简言之,就是将政党的活动方式和运行机制用具体的规则来保证。政党的活动方式和运行机制按程序办事,是政党制度制度化的重要体现。

政党制度的制度化,就能使政治体系很好地适应社会环境的变化,并在构建制衡机制、沟通机制和吸纳机制的过程中,开创出自身的生命力。能够通过体系扩大参与,对社会进行引导性调控,并能团结、吸纳甚至是同化社会经济发展过程中所产生出来的新兴利益群体。

2.多党合作制度的制度化分析。中国多党合作制度化启动较迟。改革开放前,无论从文本还是从现实上分析,多党合作的制度并没有建构,只是形成了格局。1987年,正式确认多党合作制度为我国的一项基本政治制度后,多党合作的制度化建设提到了议事日程。尤其是制度框架内的程序、机制的形成,表明了我国多党合作制度化趋向成熟。我们可以从两个维度来分析多党合作制度化效能。

第一,政党是政党制度的核心,政党制度的制度化程度直接关系到政党在制度框架中权力(权利)配置的真实性和科学性。如果我国多党合作制度的制度化程度不高,缺少制度规范和程序控制,执政党就做不到在“有节度的自由”中使用政治权力。同样,参政党使用权利的边界变得非常模糊,参政议政和民主监督事实上只能成为一种点缀和摆设。反之,政党制度在制度化过程中,执政党与参政党以固定化的模式,依托规则和程序进行良性互动。权力与权利配置科学合理,执政党与参政党从各自定位出发,共产党发挥领导作用,坚持为人民执政。民主党派参政是制度化的参政,其内核是独立的、自由的参政。其制度化的参政充分体现了合作的民主性。惟有如此,才能最大化地实现制度利益(公共利益),有力地遏制制度中的个人利益。共产党与民主党派互相依存、通力合作,表明多党合作制度的内聚力很强。内聚力很强的多党合作制度是中国现代化发展的有力的制度保障。

第二,民主价值与制度化。中国多党合作制度是从中国国情中生长起来的,具有现代性的制度效能。然而,效能发挥的高低则与制度化的程度相关联。制度之所以重要,它不仅仅构建了一个框架,更重要的是型塑了行动者行为的规范和结构。改革开放四十年,多党合作制度在发展过程中,不但有具象的制度,更形成了动态的机制。我们知道“机制是需要相对长的时间逐渐地成长的。每一种制度的功效都要靠机制去实现。”〔20〕笔者曾在《多党合作制度中的程序化建设》一文中指出:“政党制度如果缺乏具体的规则和运行程序,政治主体可以跳过制度运行过程中必须遵循的某些规则,使制度成为一纸空文。”〔21〕当机制和程序深嵌于制度之中,就能很好地发挥多党合作制度的优越性。多党合作制度在为各民主党派参政开辟了制度化通道,有力地凝聚了社会各界的智慧和力量,很好地综合各方的利益诉求。多党合作制度是实现社会整合的制度保障。社会整合一般指价值整合和利益整合。多党合作制度的制度化运转有利于提炼和形成体制内政党共同的价值理念。同时,容纳和扩大的政治参与和利益表达,能够较好地协调各方利益,实现利益整合。多党合作制度能够通过体系扩大参与,转移社会情绪。并架起“输入”与“输出”的制度桥梁,避免了分配危机,保障了社会的动态性稳定。习近平指出,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,通过制度化、程序化、规模化的安排,集中各种意见和建议,推动决策科学化民主化,有效避免了旧式政党囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会断裂的弊端。

二、三大维度:多党合作制度与新型政党制度的关系

新型政党制度是否等于多党合作制度?笔者认为,如果简单的等同,是缺少历史常识和理论分析能力的表现。我们可以从多党合作制度在苏东一些国家的实践以及改革开放前在中国运转现状来分析,具有三大维度的新型政党制度不能完全等同于多党合作制度。

(一)多党合作制度在苏东国家的实践和退场

《共产党宣言》中明确指出“共产党人不是同其他工人政党相对立的特殊政党”。1871年巴黎公社建立的第一个工人民主共和国则是初步实现了社会主义多党制。〔22〕1917年,俄国十月革命后,列宁提出了多党合作的设想,并与社会革命党达成协议,组成两党联合政府。合作期间,列宁表示很愉快,认为有“令人难忘的往事”。〔23〕后来由于布列斯特和约和水兵暴动事件,双方发生严重矛盾,社会革命党退出联合政府。1920年7月,共产国际第二次代表大会通过的《关于共产党在无产阶级革命中的作用》的文件中规定:“每个国家应有一个统一的共产党”。1923年和1924年,社会革命党和孟什维克先后被取缔,苏联从多党合作制转型为一党制。

多党合作在苏联退场后,东欧地区还有四个国家实行多党合作制,即波兰、捷克斯洛伐克、东德、保加利亚。在这四个国家中,除了执政党以外,还有民主政党。波兰有统一农民党和民主党。捷克斯洛伐克有人民党、社会党、自由党和复兴党。东德有基督教民主联盟、国家民主党、自由民主党、民主农民党。保加利亚有农民联盟。这些民主政党具有一定的社会影响力,其成员规模也不小。波兰,执政的统一工人党的党员人数与民主政党的人数是4∶1;捷克斯洛伐克是19∶1;东德是5∶1;保加利亚是7∶1。波兰统一工人党的党纲规定,波兰统一工人党在对国家发挥领导作用的同时实行联合执政方式。〔24〕东欧各国共产党中一些有见地的领导人很想走一条适合本国国情的政治发展道路,如季米特洛夫、兰普等。但是,五十年代对东欧共产党内部的大规模清洗,使苏联模式在东欧巩固起来,多党合作也靠近了一党制,民主政党不能充当联结权力与社会的纽带。当多样性民意在输入过程中,经过同质性的层层筛选和过滤,民主政党也只能是执政党的回音壁,政府只听见自己喜欢的声音。民主政党只能充当执政党的“输送带”和“传声筒”,政党制度也失去了“连接带”“安全阀”和“出气孔”的作用。

(二)改革开放前的中国多党合作制度状况分析

中国的多党合作制度是历史的选择,也是以共产党为领导,民主党派合作而进行的一系列制度安排。新中国成立伊始,民主党派的作用是“参、代、监、改”,即参加国家政权和国家事务的管理,代表他们所联系的阶级阶层的合法利益和合理要求,通过提意见、作批评的方式对共产党和国家机关的工作进行监督,进行自我教育和思想改造。中国共产党努力发展和完善团结合作的多党合作局面。多党合作形式主要有最高国务会议、双周座谈会、协商座谈会等。各民主党派积极参加新中国的各项建设,并把知识优势转化为生产力,贡献力量。1956年,多党合作的“长期共存,互相监督”的基本方针确定。同年,毛泽东在谈及“十大关系”时考虑可以把民主党派看作类似反对派或准反对派。〔25〕周恩来在八大期间与匈牙利劳动人民党代表团会谈时说,“我们制度是优越的,但也有缺点,如太集中。又如一党制。这本身包含着它的阴暗面。”〔26〕然而1957年反右斗争的扩大化以及接踵而来的“文化大革命”,中断了多党合作的发展。民主党派的“参、代、监、改”只剩“改”。民主党派成员的数量在不断减少,从1957年初的10万人,反右扩大化后只有8.7万人,“文革”结束时,只有6.5万人。“长期共存,互相监督”变成“共产党监督民主党派”的单向监督。民主党派内部开展“拔白旗”和“自我改造”运动。1958年,毛泽东提出“要一张一弛”来改善同民主党派的关系。但是“文革”的号角吹响,八大民主党派中央全部被迫停止工作,党派各级组织瘫痪。在新中国成立初期创造的多党合作形式不再运转。多党合作进入了冰封时期。

与此相关的是,政策完全取代制度。多党合作没有制度规范和程序规约。政协是多党合作的重要机构,其运转脱出制度的轨道。比如,1955年召开21次会议;1957年召开17次;1958年召开2次。1966年8月30日,政协就停止办公。直到1973年才有政协活动。此时,政协和人大都是八年六个月没有开过会议。

(三)多党合作制度不能简单地等同新型政党制度

通过对相关历史的回顾,我们不难发现,无论是东欧地区的多党合作还是我国在改革开放前的多党合作,均未呈现出“三大维度”的形态。新型政党制度之所以具有三大维度的功能,除了共产党的领导,还应该从民主党派(民主政党)和制度化方面来分析。

第一,民主党派是否缺位关系到多党合作制度的真实性和有效性。多党合作制度的优势在于不但能够避免多党竞争的效率差和破坏性,而且还能够避免一党制的独断和僵硬性。其中民主党派(民主政党)能够很好地充当民众参与政治的工具,成为执政党联系社会的纽带和桥梁,是多党合作制度富有生命力的重要指标,也是“三大维度”功能发挥的重要的动力源。如果民主党派(民主政党)不能很好地发挥作用,只有执政党来充当桥梁这一中介角色,社会的诉求和矛盾就很难得到表达和消融。这也是毛泽东希望民主党派能够成“类似反对派”,“唱唱社会主义对台戏”和周恩来担忧有“一党制”倾向的初衷所在。波兰、保卫利亚等国和我国在改革开放前虽然实行多党合作,但民主党派(民主政党)受各种条件所制约,既没有发挥“桥梁”“纽带” “助手”的作用,也没有起到“权利对权力的监督”的作用,民主党派(民主政党)在多党合作方面不能很好地发挥作用,直接影响到政党制度的政治吸纳、利益表达、社会整合、组织与动员等功能的实现。

第二,政党制度的制度化程度关系到制度效能的发挥。在分析多党合作不能简单地等同新型政党制度时,还有个重要的视角,就是制度化。如上文所述,政党制度是为政党的行为提供规范。在制度框架中必须有一系列规定、要求和程序等。制度化,就是制度中各个要素有机连接并互相作用。多党合作制度的制度化程度关系到“三大维度”的实现程度。首先,如果没有制度和程序的规范,就不能对政党进行有效约束。而规范有序的组织结构是“三大维度”作用发挥的组织基础。其次,制度化能够培育道德和忠诚。制度形成规则,而规则是意识形态中价值理念的体现。各政党在制度范围内活动,按照程序和规则运转,逐步适应制度的约束,逐步养成按照规则进行活动。在学习、掌握、适应过程中,各政党对规则产生敬意,对制度产生信仰。同时,在自觉按照规则活动的过程中,“制度自信”逐步内化于心。惟有对制度怀有忠诚和信仰的政党及其成员,才能够很好地发挥执政党和参政党的作用,才能够使我国的政党制度是合道德的、合利益的、合法律的,这也是发挥“三大维度”功能的重要因素。再次,制度化就是要使制度中的具体规则完善起来,要形成一个层次分明、界限清楚、协调推进的体系。如果没有制度化,政党制度就缺乏具体的规则和运行程序,有关的政策规定只能是文字阐述的条文,不能成为具体的动态控制。只有制度“化”起来,程序规范,机制规约,权利才能对权力进行监督,民意才能得到充分反映。在制度化的运转中,更能凸显我国合作型政党制度的优势,凸显三大维度的作用。

依据以上分析,我们可以清晰地看到,具有“三大维度”特点的新型政党制度有两个明显的指标。一是民主党派(民主政党)要在制度框架内真实地发挥政党作用。二是多党合作制度必须制度化、规范化和程序化。波兰、保加利亚等国的多党合作制度中的民主政党联系社会的作用式微,而制度并没有“化”起来。我国改革开放前,民主党派在一个缺少政治安全的环境中,很难发挥作用。而制度内的规则、机制、程序并没有形成,制度效能很难发挥。因此,把具有三大维度特点的新型政党制度与多党合作制度简单地等同起来,是缺乏历史观的表现。

笔者认为,新型政党制度是多党合作制度发展中的一个崭新形态。它与多党合作制度既有联系也有区别,它是多党合作制度经过改革开放四十年的制度化建设,逐步走向成熟的标志,也体现了中国共产党推进民主发展的坚定意志。亨廷顿说过,有利于民主的社会、经济和外部条件的出现绝不足以产生民主。〔27〕改革开放以来,中国共产党锐意改革,不断推进社会主义政治文明建设,不懈地推动多党合作制度的制度化、民主化、规范化和程序化发展,实现了对民主党派的科学定位,推进了一系列规则、机制、程序的形成,并确定了政党协商的常态化等,打开了多党合作发展的新境界。波兰、保加利亚、捷克斯洛伐克、民主德国以及朝鲜的多党合作制度都没有进入这个新境界。因此,新型政党制度是最具有“中国特色”的。

三、三大维度:面向世界,文明是可以融合的

在论及“新型政党制度”时,有不少研究者把笔锋直指竞争性政党制度,并把此归类于“旧式政党制度”加以全盘否定。笔者认为,全盘否定的态度显然是片面的。而且,新型政党制度与竞争性政党制度也不是“文明的冲突”。

(一)新型政党制度蕴含人类政治文明的优秀成果

戴维·伊斯顿把政治体系的合法性来源归纳为两种支持:特定支持和散布性支持。特定支持是指社会经济文化的发展,人民生活水平的提高所引发的对政治体系的支持。散布性支持是对政治体系认同的情感支持。我国多党合作制度(为了表述方便,我们还是用多党合作制度)是获得特定支持和散布性支持的。这两种支持来源于两个原因。

1.中国多党合作制度是中国国情的产物。习近平指出:“要坚持从国情出发、从实际出发,既要把握长期形成的历史传承,又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则,还要把握现实要求、着眼解决现实问题,不能割断历史,不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’”。〔28〕当代世界,政党和政党制度可谓是“横看成岭侧成峰,远近高低各不同”,呈现千姿百态的图景。然而,“一国人民的根本的政治制度是从该国人民的特性和生活成长起来的一种有机的产物。”“如果充分符合民族的情感和性格,通常是持久的,经过连续不断的凝聚,就构成适合该国人民的政体。”〔29〕回望历史,中国曾经经历过多党竞争制、一党训政制,结果都行不通,因为与本国的历史文化不兼容。中国人民选择了多党合作制度。历史和现实证明,多党合作制度能促进社会发展、经济繁荣、政治稳定,是符合现代化的世界潮流又富于民族特色的政党制度。

2.多党合作制度(新型政党制度)蕴含世界政治文明的优秀成果。中国多党合作制度在发展过程中嬗变为具有三大维度的新型政党制度形态,这与中国共产党锐意创新,坚持把世界政治文明中的优秀成果与多党合作制度的民族性在更高层次上的交融分不开。亨廷顿说过,一个文明中的革新经常被其他文明所采纳。〔30〕因此,各类政党制度都有一些大致相同的运作方式和规则。中国多党合作制度在运转过程中,同样体现出政治文明的一般要求。第一,分权。在西方政治体系中,政党通过选举取得的是执政地位,也就是执政党。执政党执掌的主要是行政大权。西方国家对执政党手中的行政权是用制度强行分权。在我国多党合作制度中,政治领导权牢牢掌握在中国共产党手中。这样,就不会偏离正确的发展方向。对于行政权,中国共产党则主动分权,在行政权上充分体现了各党各派的合作。特别是改革开放以来,非中共人士担任行政领导的比例越来越高。尤其在与民众利益密切相关的执法部门,有更多的非中共人士担任正职。实行各党派共同管理国事,不但体现了中共对民主执政的追求,也是遵循政治文明原则的表现。第二,监督。西方竞争性政党制度以他们的方式实现对执政党的监督。在中国,我们也以自己的形式实行政党之间尤其对执政党的监督。如把政治协商纳入到决策程序之中,重大问题在决策前和决策执行中进行协商。这是通过对决策权力的横向配置,使民主党派能够有效地监督执政党的决策行为。另外,还有专项监督、调研监督等等。尤其是《中国共产党党内监督条例(试行)》提出的中共党内监督与民主党派的监督结合起来,构成“内外夹攻”的监督网络。第三,参与。完整的表达应该是“扩大民主的参与”。科恩提出,参与广度、深度和范围是衡量民主的尺度。这些机会一般是通过各级政治组织尤其是通过政党对公民开放。西方国家是以“选举”来体现其横向民主的特点。我国是通过“协商”来体现纵向民主的特点。多党合作制度不断开拓参与的深度和广度。以政党协商为标杆,从人大、政府、政协、人民团体、基层等方面全面推进,向广泛多层制度化的发展,实现公民的广泛参与,实现了民意向决策机构的流入。同时,这种“深度和广泛”的参与,都是在一定程序规范下进行,杜绝了无序的行为。多党合作制度调控了政治参与的速度,使经过现代化动员变得迅猛的参与要求经过“解压”后进入缓和的阶段,避免了可能引起的社会动荡。放眼世界,“选举”和“协商”都是民主的表现形式,衡量的尺度就是参与的深度和广度是否是真实有效的。第四,内聚。强大的政党制度应该具有高水平的制度化和高水平的群众支持。成熟的公民是政党制度发展的社会基础。同样,成熟的政党制度也具备了培育高素质公民的能力。多党合作制度在扩大公民参与渠道的同时,还引导人们有序参与,从而培育了公民的法治意识、民主意识和共同体意识。这是“信任的制度化”。在“信任的制度化”中吸收和安排了在现代化过程中产生的新的社会集团,并很好地包容和同化。所以说,多党合作制度充分体现了内聚力。在复杂的、快速的转型社会中,人们需要的是有道德基石的,具有内聚力的政党制度。

(二)文明可以融合:新型政党制度是中国的,也是世界的

政党制度是一个具有生命的复杂体系,它必须成长在适应的社会政治生态中,显示民族性的特点,也是我们讲的特殊性和个性。然而,政党制度的特殊性和个性同样蕴含着人类政治文明发展的规律性,有着各类政党制度大体相同的运作方式和规则,体现世界性的特点,也就是我们讲的个性与共性的统一。

1.让世界了解中国的政党制度。放眼世界,美国总统制的两党制和英国内阁制的两党制、法国半总统制半议会制、德国5%条例限制的多党制、新加坡一党独大多党竞争制等等,虽然都属于竞争性政党制度范畴,但依旧有一些差异性,并在运转中顽强地表现自己的特殊性。中国的多党合作制度属于非竞争性政党制度范畴,有着自身的特点,显示政治文明的个性特色。但由于中国的多党合作制度是在西方政党制度成长成林时脱颖而出,在一条不同于西方也不同苏联的轨道上运行,世界对中国的政党制度不熟悉甚至有偏见。他们只见“集中”,不见“分权”;只见“缺乏竞争”,不见“广泛协商”;只见“中国的民族性”,不见“蕴含的共同价值性”。造成这些问题的原因有两点。第一,西方的偏见,西方习惯用他们的基本价值观来衡量和剪裁中国的现实,习惯把他们的政党制度模式作为世界的标杆,作为唯一的民主运行方式。第二,我们的表述方式有点问题。一种是习惯用统战的语言来阐述我国政党关系和政党制度。一些研究者习惯停留在统一战线框架讨论问题,使用的也是统一战线的政策话语。运用“圈子里”的表达方式,不但缺少学术规范,而且理论视野不开阔,“自拉自唱”很难让世界了解,结果只能“自娱自乐”。一种是口号式的表达。没有学理研究,只有结论和口号。谈新型政党制度,不能不联系到改革开放。改革开放实际上是一种全新的价值体系建构。这种建构赋予多党合作制度新的生命力,嬗变为具有三大维度的新型政党制度,可以说,实践是生动的,内涵是丰富的。我们完全可以多视角地对新型政党制度进行诠释和阐述。但一些研究者只会用结论加口号的方式阐述“中国特色”,回避其蕴含的“共同价值”,似乎沾上“共同价值”就是赞美西方竞争性政党制度,把“世界政治文明的优秀成果”贴上“西方专属”的标签,而把中国特色与世界政治文明隔绝开来,只会使世界对中国多党合作制度产生误解。

让世界了解中国,我们就要认真贯彻习近平对政党制度理论研究的讲话精神,打破思想上的僵化,改变研究模式上的僵硬,要在厘清基本概念、范畴、逻辑及理论支撑的基础上,着力提炼我国多党合作和政治协商制度的标识性概念、范畴、表达,积极构建融合政治性、学术性和大众性的中国特色政党制度话语体系。而这个话语体系必然是汲取世界政治文明的优秀成果,是在与不同的政治文明交流、对话、借鉴中形成的。

2.让中国更了解世界。要构建与新型政党制度实践的政党制度话语体系,了解世界很重要。第一,了解世界,有助于构建积极的防御体系。应当承认,长期以来,西方世界一直把西方的模式作为唯一正确的发展道路,认为具有“普世价值”,并把西方模式尤其是竞争性政党制度模式作为全球标杆,认为其他国家都应该效仿。然而,中国脱出西方政治发展的轨道,根据本国国情开创一条崭新的道路,并把中国特色的政治文明嵌入世界政治文明之中,在全球传播,这的确引起西方的惊慌。他们一方面制造各种“中国威胁论”,一方面加紧对中国进行各种渗透。政党制度是政治制度的枢纽,因此,中国的多党合作制度是西方基本价值观渗透的主要领域。由于当今信息全球化、网络化,渗透大大突破传统国家的时空界限,其危害性不可小觑。抵御西方基本政治价值观的渗透,是意识形态工作的重大任务。怎么抵御?有两种抵御观,一种是消极的抵御。消极的抵御就是关闭所有窗口,拒绝睁眼看世界。一种是积极的抵御。积极的抵御就是认真研究西方政治运行的状态,既要看到其弊端和与中国国情不兼容的方面,也要看到其某些具体制度可以借鉴学习的方面。

第二,借鉴不是移植。了解世界,了解西方竞争性政党制度的实然状态,我们清楚地明白西方多党竞争制并不是一首美妙的小夜曲,给人带来的全是温馨愉悦的感受。它可能就是潘多拉盒子,合着的时候,人们充满好奇和幻想;打开后可能会令人沮丧、无奈和痛苦。“选举民主”是西方民主的样本,但是基于选票的考虑,议员们往往立足本党和地方利益,置国家整体利益和长远利益于脑后。政党竞争是西方民主的特色,但议会中的“党争”互相攻击,效率低下。过分的竞争使得政治体系的政治供给能力下降,在民主程度低的国家中,这种政党制度的恶意竞争最大的弊端是名义上的人民主权演化为实质上的有产者主权。西方的选举是以金钱为轴心的,我们更不能照搬照抄。联合国开发计划署组织编写的《民主治理与人类发展》中指出,美国这些老牌民主国家,其金钱政治对民主的破坏的危害性越来越大。〔31〕邓小平说,关于民主,我们大陆讲社会主义民主,和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立、多党竞选,等等。我们并不反对西方国家这样搞。〔32〕

不按西方政治发展的逻辑来设计中国的政党制度,这是大国应有的责任,也是中华民族负责任的态度。同时,也要借一双慧眼,懂得抵制什么,借鉴什么。西方多党竞争制度中的法治原则、制约原则等,我们还是要学习借鉴的。借鉴不是移植。这是两个完全不同的概念。江泽民说,多样性是世界存在的本质特征。人类社会的共同进步追求只能通过不同的文明来表达。各国人民的美好生活理想可以通过不同的发展道路来实现。各种文明和发展道路应该和谐共存,在竞争比较中取长补短,在求同存异中共同进步。各国的发展必然要遵循各自的历史轨迹,处于不同发展阶段的国家应在相互尊重的基础上平等交流、友好合作。〔33〕2015年9月28日,习近平总书记在纽约联合国总部发表讲话,指出:“和平、发展、公平、正义、民主、自由,是全人类的共同价值,构建以合作共赢为核心的新型国际关系,打造人类命运共同体。”〔34〕习近平以开放的视野告诉我们:“文明因交流而多彩,文明因互鉴而丰富”。人类命运共同体中“只有交流互鉴,一种文明才能充满生命力,只要秉持包容精神,就不存在什么‘文明冲突’,就可以实现文明和谐”〔35〕。

何谓“旧式政党制度”?应该有两个维度。一个是横向维度,放在世界坐标上来比较。一个是纵向维度,放在本国历史发展的坐标上来研究。习近平在布鲁日欧洲学院指出:“中国人苦苦寻找适合中国国情的道路。君主立宪制、复辟帝制、议会制、多党制、总统制都想过了、试过了,结果都行不通。最后,中国选择了社会主义道路。独特的文化传统,独特的历史命运,独特的国情,注定了中国必然走适合自己特点的发展道路。我们走出了这样一条道路,世界是多向度发展的,世界历史更不是单线式前进的。”〔36〕世界多向度发展,就是承认文明有差异。差异就是矛盾。正是“差异和矛盾”才促进不同文明之间的对话、交流和互相借鉴。所以,我们更多的要在纵向维度上来认识“旧式政党制度”的消极面。正如习近平指出的“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳,叶徒相似,其实味不同。所以然者何?水土异也。中国不能全盘照搬别国的政治制度和发展模式,否则的话不仅会水土不服,而且会带来灾难性后果。”〔37〕

3.不断推进我国多党合作制度的发展,为世界文明作贡献。呈现出三大维度的新型政党制度是中国多党合作制度发展的一个崭新形态,是世界政治文明优秀成果中的重要元素,也是世界共同价值的重要组成部分,为世界提供了中国智慧和中国方案。然而,“文明没有精确的起点和终点”。从应然和实然的比较看,我国新型政党制度还需要完善和提升。比如在政党协商方面,协商是一种治理形式,是把民主程序和规范内涵有效地结合起来,融合于咨询和决策的双重需要,通过制度化的协商,赋予决策的合法性。因此,这种协商必然以差异性为前提。而我们则过多地强调了协商的合作性和协同性,忽视了协商中的差异性、制约性、回应性和冲突性。所以要按照习近平总书记所说的,要完善政党协商的内容和形式,建立和健全知情和反馈机制,增加讨论交流的平台和机会,提升协商的密度,注重协商的成效。参政议政方面,要拓宽民主党派联系社会的渠道,完善民主党派明政建言的机制。在民主监督方面,更需要全面研究和推进。习近平非常关心民主党派的民主监督,他语重心长地指出,当年“窑洞对”的问题已经解决了吗?恐怕还没有。一些领导怕监督、不愿被监督、觉得老是有人监督不自在、干事不方便。为了让这种“不自在、不方便”常态化,我们要从国家安全的角度,着力完善监督制约机制,不断创新监督的形式。同时,加强和完善民主党派中央直接向中央提出建议的制度、建立健全决策咨询制度、建言献策小组,使制度更具张力。改革开放只有进行时,没有完成时。同理,多党合作制度的发展也只有进行时,没有完成时。不断提升具有三大维度的新型政党制度效能,这不但是中国现代化发展的需要,也是为世界政治文明作贡献的需要。习近平同志指出:“在相当长时期内,初级阶段的社会主义还必须同生产力更发达的资本主义长期合作和斗争,还必须认真学习和借鉴资本主义创造的有益文明成果,甚至必须面对被人们用西方发达国家的长处来比较我国社会主义发展中的不足并加以指责的现实。”〔38〕我们要不自大、不自卑,立足国情,向世界学习,把中国故事(多党合作制度)讲得更好。


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2019年11月27日 09:56
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新时代的“制度颂”与“治理赋”