政法党史党建 理论研究

深化国家监察体制改革仍需立法配套

胡小文

2023年09月07日 01:45

李少文
学习时报

    完善党和国家监督体系,推进反腐败国家立法,是深化监察体制改革的重要任务之一。习近平总书记指出,“实践证明,党中央关于推进国家监察体制改革的决策是完全正确的。我们要保持战略定力,持续深化改革,促进执纪执法贯通,有效衔接司法,推进反腐败工作法治化、规范化”。在新征程上持续深化国家监察体制改革,还要持续不断加强立法,以坚持和完善党和国家监督体系、强化对权力运行的制约和监督为核心,促进监察法律体系走向完备。
  国家监察体制改革推进以来,我国通过修改宪法、制定监察法等立法举措,有力增强了党和国家监督力度,在监督对象上实现了“全覆盖”;在监督体制上提高国家监察的地位,并全面实行派驻监督;在监督模式上吸收检察院反腐败职能,形成专责监督机制;在监督手段上用留置取代“两规”,丰富纪委监委的法治手段。在此基础上,政务处分法、监察官法以及监察法实施条例相继实施,刑法、刑事诉讼法等相关法律也积极修改完善,不断强化与监察法的衔接协调,我国的监察法律体系建设取得重大进展。
  不过,监察体制改革领域的立法仍存在一些需要完善之处。主要表现为一些重要事项的立法仍然缺失,法律供给存在一定不足;党内法规与国家法律之间的“纪法贯通”,监察法与刑法、刑事诉讼法、证据法等法律之间的“法法衔接”还不够顺畅,法律之间的矛盾冲突较多,在适用中仍存在很大挑战;监察信息公开的有关制度安排和程序设计仍不够明确;一些纪检监察领域的规定和措施在内容、程序、强度等方面,还存在着规范化不足的争议。加快修改监察法、制定监察程序法等立法工作任务依然繁重。
  按照“纪法贯通”“法法衔接”要求补充监察法律规范供给
  对“纪法贯通”“法法衔接”的要求,可以从纪检监察工作的内部和外部两个层面来把握。在纪检监察工作内部,应考虑如何顺畅“纪法贯通”,让党的纪律与国家法律之间实现理念、内容、程序、标准等方面的一致。由于纪检监察机关执行党纪,而党纪规范及其适用具有更为显著的政治性、政策性特征,所以在推进“纪法贯通”时,要保证监察法律规范的明确化、普遍化,确保不自相矛盾。
  例如,根据监察法的规定,针对涉嫌严重职务违法的行为,纪检监察机关可以对被调查人采取留置的调查措施。但在后续的问责处置时,有可能根据党纪认定被调查人不存在涉嫌职务犯罪以及需要移送检察机关进行审查起诉的情况。这就是由于纪律和法律规定的不一致所产生的矛盾,需要通过加强“纪法贯通”加以解决。
  又如,由于刑法以及一系列司法解释对贪污、受贿等财产性职务犯罪设定了相对具体明确的情节标准,而党纪和监察法没有直接规定,实践操作中可能存在一定差距,所以在“纪法贯通”方面要注意证据标准的一致性。在外部,纪检监察机关要与司法机关、执法部门有效实现相互配合、相互制约,这就要求监察法与相关法律实现“法法衔接”。由于监察机关履行职责适用监察法,而不适用刑法、刑事诉讼法以及证据法等,这就导致在监察领域存在着一定的法律规范供给不足难题,以及证据门槛和程序强度的外部差异性难题,需要监察立法高度关注并加以解决。
  细化纪检监察机关的执纪执法裁量权
  任何以文字体现的法律规范都存在着一定的模糊性、不确定性,党纪和监察法律也不例外。对纪检监察相关举措的范围、方式、种类、幅度、时限等规定一定的裁量空间,留下具体情况具体分析的余地,使其结合具体的情形进行审查、判断并作出酌量处理,有利于纪检监察机关开展工作的灵活性,但也有可能造成负面效应,出现量纪标准难以把握、同案不同处等问题,甚至出现权力滥用或者不正确行使等情况。监察立法应当对一些特定的裁量权加以细化,从而提高执纪执法的精准性,使执纪“轻”得明明白白,“重”得有理有据,也让执纪对象心服口服。例如,关于日常监督检查工作如何正确开展,纪检监察机关具有哪些权限、遵循哪些程序,应通过立法进一步细化。又如,可以考虑制定关于精准有效运用“四种形态”的法律规范,防止执纪执法时的不平等、不均衡。
  完善监察权力运行的正当程序
  程序与权力运行相伴随。正当程序是现代法治精神的重要内涵,是保证公平正义的重要前提,可以防止公权力滥用,有效保护相对人的合法权益。为监察权力运行设计正当程序,是监察立法的重要任务。一方面,程序设计要严密、周全、公开、透明,不给权力失序、脱轨留出空间,防止各种违法变通。另一方面,程序设计要考虑相对人的权利和利益,保证程序中立、客观、公平,防止不利于相对人的程序安排。当前,监察正当程序的关键任务在于平衡办案效率与当事人的合法权益保护,要细化具体执纪执法程序,完善初核、调查程序,改善留置的决定、场所、期限、条件保障等程序。例如,监察法第22条规定,留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。但此处的“有关规定”仍有缺位,应当加紧完善补充,明确留置场所的设置规则,从而促进纪检监察机关更好地履行调查职责,保护当事人合法权益。
  明确监察法规的内容权限与效力层级
  随着国家监察体制改革不断深入,监察工作中一些深层次问题逐渐显现,监察法中一些原则性表述需要进一步具体化,不断提高立法的针对性、及时性、系统性和可操作性,为监察法进行配套立法。在这一背景下,监察法规应运而生,它是监察机关行使权力过程中的产物,以辅助监察权运行为主要任务,服务于监察机关的职责履行。监察法规来源于实践需要,但其制定也是立法权配置中一个需要考虑的重大问题。今年3月,新修改的立法法附则中新增一条规定,“国家监察委员会根据宪法和法律、全国人民代表大会常务委员会的有关决定,制定监察法规,报全国人民代表大会常务委员会备案”。监察法规作为一种新的法规类型得到立法法的认可,但是这项修改只简略地对法律和全国人大常委会决定予以确认式的规定,监察法规仍然存在着法律基础薄弱、权限不够明确、程序相对简单、监督机制不健全等问题,需要通过对监察法等法律的修改来进一步明确。

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2023年09月07日 09:45
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