更好发挥国家发展规划的战略导向作用
胡小文
2025年09月28日 02:03
武力
学习时报新中国成立之初，面对一穷二白、生产力极端落后的局面，我们党深刻认识到，要实现国家富强、民族振兴，必须集中力量办大事，有目标、有计划地推进现代化建设。经过70多年的不懈奋斗，我国取得了举世瞩目的巨大成就，国家发展规划也在实践中与时俱进。习近平总书记强调，“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势”。从“一五”计划到“十四五”规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。一个又一个五年规划（计划）如同“接力棒”，将一个曾经积贫积弱的农业国递送到世界第二大经济体的位置。
国家发展规划引领现代化事业快速全面进步
在社会主义革命和建设时期，五年计划作为国家发展规划的核心载体，成为指引我国现代化建设的重要蓝图。这一时期，我国先后编制实施了5个五年计划，为国家发展搭建起基本框架奠定了基础。“一五”计划聚焦重工业发展，集中力量推进骨干工程建设，迅速奠定了我国工业化的初步基础。“二五”计划虽在“大跃进”中经受曲折，但仍在钢铁、机械等领域取得重大突破，并积累了大规模经济建设的经验教训。“三五”至“五五”计划则结合当时严峻的国际环境，在加强国防建设的同时，持续推进基础工业发展，逐步完善工业布局，为后续经济起飞创造了条件。
这一时期还制定实施了一系列专项规划，形成了支撑国家发展的规划矩阵。农业领域，《1956年到1967年全国农业发展纲要》等规划，推动了农业发展和农村建设。科技领域，《1956——1967年科学技术发展远景规划》等规划，瞄准原子能、航空航天等前沿领域，奠定了我国现代科技体系的基础，指引了“两弹一星”等重大突破。区域发展方面，“三线建设”等战略规划调整工业布局，推动中西部地区初步形成工业基础。这些专项规划与五年计划相互配合，共同推动我国建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。
改革开放和社会主义现代化建设新时期，五年计划逐步向五年规划转型，规划的内涵与外延不断拓展。“六五”计划至“十一五”规划紧扣改革开放主题，在保持经济稳定增长的同时，更加注重结构调整与制度创新。“六五”计划提出“调整、改革、整顿、提高”方针，推动经济协调发展。“七五”和“八五”计划接续推进国民经济调整和经济体制转轨。“九五”计划开始推动国民经济的两个“根本性转变”，即经济体制从传统计划经济向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变。“十五”计划聚焦入世后的发展机遇，推动产业升级和对外开放水平提升。“十一五”规划首次以“规划”取代“计划”，与“十二五”规划共同在科学发展观指导下，着力推动全面协调可持续发展。
这一时期的专项规划体系日益完善，形成了覆盖各领域的规划网络。农业领域，从2004年开始每年的中央“一号文件”都规划指引“三农”事业发展，《国家粮食安全中长期规划纲要（2008——2020年）》等专项规划开始实施。工业领域，《汽车工业产业政策》（1994年）、《可再生能源中长期发展规划》（2007年）、《装备制造业调整和振兴规划》（2009年）等推动了重点行业跨越式发展。科技领域，《1986——2000年科学技术发展规划》、国家863计划、国家火炬计划、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006——2020年）》等专项规划加速了高新技术研发与产业化。区域发展方面，西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等规划，推动了区域均衡发展。社会建设、生态文明建设、军队和国防建设等领域也实施了一批专项规划，推动中国特色社会主义事业全面发展。
中国特色社会主义新时代，五年规划的战略引领作用更加凸显，成为推动高质量发展的重要抓手。“十三五”规划以新发展理念指导供给侧结构性改革，聚焦全面建成小康社会目标，指引我国在脱贫攻坚、污染防治等领域取得历史性成就。“十四五”规划以高质量发展为主题，围绕创新驱动、产业升级、绿色发展等重大战略作出系统部署，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供了行动指南。
新时代的专项规划更加注重系统性和前瞻性。科技和产业领域，《国家中长期科学和技术发展规划（2021——2035）》《中国制造2025》等规划加速关键核心技术突破，《国家创新驱动发展战略纲要》等规划瞄准人工智能、量子信息等前沿领域抢占制高点。生态领域，以碳达峰碳中和为目标的系列规划，推动发展方式绿色转型。民生领域，聚焦教育、医疗、养老等重点领域的规划，持续提升公共服务水平。区域发展方面，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大规划，推动形成区域协调发展新格局。这些规划共同推动我国的经济实力、科技实力、综合国力等方面实现了历史性跨越，为实现中华民族伟大复兴奠定了坚实基础。
国家发展规划在实践中与时俱进
我国国家发展规划在实践中不断探索、逐步成熟。在社会主义革命和建设时期，国家规划为刚刚起步的工业化和现代化指明了方向。不过，由于当时对社会主义建设规律还缺乏深刻认识，部分规划存在脱离实际的情况，而且政治形势的动荡也对规划的顺利实施造成了一定冲击，使得一些规划未能按计划完成。但总体而言，这一时期的规划实践积累了宝贵经验，加深了对计划经济作用和局限的认识，这为后续的改革开放和规划体系的完善提供了重要借鉴。
改革开放和社会主义现代化建设新时期，国家发展规划在探索中不断完善。规划的编制更加科学规范，内容更加全面丰富，在引导资源配置、促进经济社会发展中的作用得到了比较充分的发挥。规划覆盖的领域从经济扩展到社会、文化、生态等多个方面，形成了较为完整的规划体系。在规划编制方面，引入了更多的科学方法和民主参与机制，广泛征求专家学者、企业和社会公众的意见，提高了规划的科学性和可行性。在实施过程中，加强了监督和评估，及时发现问题并进行调整。
然而，随着经济和社会的快速发展，规划数量的增多和涉及领域的扩大，规划之间的不协调甚至冲突问题逐渐显现。例如，在经济增长与生态保护方面，部分地区为追求GDP增长而违反生态保护规划，引进高污染、高耗能项目，导致相关规划目标难以协调；在城市化进程方面，存在建设用地违规占用农田的现象，影响了粮食安全规划的实施。这些问题都反映出当时国家发展规划在协调机制上还存在不足。
中国特色社会主义新时代，国家发展规划建设进入了更加系统化、规范化的新阶段。我国逐步构建起“三级四类”的统一规划体系，“三级”即国家、省、市县三级规划，“四类”包括国家发展规划、国土空间规划、专项规划和区域规划。这一体系以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划和区域规划为支撑。国家发展规划作为顶层设计，明确国家战略意图和发展方向；国土空间规划划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”，为各类开发建设活动提供空间约束；专项规划针对特定领域细化部署，推动重大项目落地；区域规划协调跨区域发展，促进区域优势互补。“三级四类”规划体系明确了各级各类规划的定位，避免了规划之间的重叠和冲突。
“十五五”时期将更好发挥国家发展规划的战略导向作用
“十四五”时期，在国家发展规划的指引下，我国科技事业和经济社会发展取得了巨大成就。预计2025年经济总量可达到140万亿元左右。产业和科技创新取得诸多重大突破：第一艘国产电磁弹射航母下水，全球首座第四代核电站投入商业运行，“嫦娥六号”实现世界第一次月球背面采样返回，按照国际适航标准研制的国产大飞机C919首次实现商飞等。民生领域，建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系，义务教育巩固率和基本养老保险、基本医疗保险参保率都在95%以上。安全基础进一步夯实，“十四五”时期新建和改造提升高标准农田4.6亿亩；新能源发电装机规模历史性超过煤电，建成了全球最大清洁发电体系；产业链供应链韧性增强，拥有全球规模最大、门类最齐全、体系最完整的制造体系；国防实力同步提升，捍卫国家主权、安全、发展利益的战略能力不断提高。
当前，新一轮科技革命形成燎原之势，我国面临的形势正发生深刻变化。从国际看，世界百年未有之大变局加速演进，地缘政治冲突加剧，国际贸易保护主义抬头，全球产业链供应链面临重构，科技领域的竞争日趋白热化。从国内看，发展不平衡不充分问题仍然突出，产业结构优化升级的动能不足，就业压力增大，科技创新能力有待进一步提升，生态环境保护压力依然较大，绿色发展的体制机制还不够完善。为了在“十五五”时期更好发挥国家发展规划的战略导向作用，需要重点关注以下几个方面。
将新发展理念贯穿规划编制和实施的全过程，确保规划符合高质量发展的要求。加大科技投入，完善科技创新体制机制，突破关键核心技术，推动创新链与产业链深度融合。统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展，促进各领域协调推进。加快发展方式绿色转型，推进能源结构调整，加强生态环境保护和修复。积极参与全球治理，拓展对外开放的广度和深度。坚持以人民为中心的发展思想，完善公共服务体系，缩小收入差距，扎实推进共同富裕。
强化规划的系统性和协同性，进一步完善“三级四类”规划体系，加强各级各类规划之间的衔接协调，形成规划合力。建立健全规划衔接机制，确保下级规划服从上级规划，专项规划、区域规划与国家发展规划相衔接。加强部门之间的沟通协调，共同推动规划的实施。建立规划实施的协同机制，加强政策协调和资源整合，确保规划目标的实现。
突出规划的战略性和前瞻性，聚焦国家重大战略需求，科学设定规划目标和任务，在关键领域作出部署。在科技自立自强方面，制定重大科技专项规划，集中力量突破一批“卡脖子”技术，培育一批具有国际竞争力的创新型企业。在产业升级方面，推动传统产业高端化、智能化、绿色化转型，大力发展战略性新兴产业和现代服务业，充分发挥新质生产力的引领作用，构建现代化产业体系。
健全规划实施的保障机制，加强对规划实施过程的监督评估，建立健全规划调整机制，确保规划目标任务能够顺利实现。建立健全规划实施的监测评估体系，及时发现问题并采取解决措施。根据经济社会发展的新形势新变化，适时调整和完善规划，增强规划的适应性、灵活性和可操作性。同时，充分调动各方面的积极性，形成推动规划实施的强大合力，为“十五五”时期经济社会高质量发展提供坚实保障。
武力 中国社会科学院当代中国研究所原副所长、研究员。