经济研究 理论研究

1978-2012年中国农村发展变迁及其原因

沈华

2017年01月16日 12:00

郑有贵
《中国农史》2016年第4期

一、农村发展变迁的三个阶段及其特征
   
       1978年中共十一届三中全会起至2012年十八大前,中国农村发展变迁呈现出复杂而又系统的演进,国家与社会、工业与农业、城市与农村、国内与国外等各方面的制度、政策、发展呈现出互动关系。这样的演进还呈现出明显的阶段性特征,每个发展阶段所面临的主要问题和所实现的成功突破有一些差异,按照形成发展变迁新的重大促进因素为阶段划分依据,大体经历了以下3个阶段。
   
       (一)1978-1984年,以实行家庭承包经营为主的农村改革的率先成功突破,使整个农村发展变迁在微观生产经营主体动力充分释放的机制下展开
   
       这一阶段农村发展变迁的主线是,在解放思想、改革开放、中国共产党和政府工作重心向经济建设转移、国民经济调整中加强农业发展的宏观背景下,中国共产党和政府基于中共十一届三中全会提出的在经济上充分关心农民的物质利益和在政治上切实保障农民的民主权利,从实际出发,尊重农民的选择和首创精神,肯定农民创造的家庭联产承包责任制①,并在全国范围加以普遍推广,籍此扩大农民的生产经营自主权,以此搞活为主的农村改革,使微观生产经营主体的动力充分释放,激活了农业和农村经济,促进整个农业和农村经济快速发展。具体而言,这一阶段的农村发展变迁呈现出以下特征。
   
       第一,解放思想、实事求是思想路线的恢复、改革开放的开启、中国共产党和政府工作重心向经济建设转移,为改革开放并促进农村发展变迁提供了强大的思想武器和强有力的政策支持,成为农村发展变迁的第一推动力。在这一重大历史性转折中,中国共产党和政府一方面主动探索加快农村改革和政策支持之策,另一方面尊重农民的首创精神,从实践中来,将群众在实践中创造的经验加以总结,上升为理论认识,转化为具体政策,国家与农民互动,共同推动改革的展开和深化。由此,农村发展变迁长时期的缓慢态势得以改变,农业和农村发展的车轮不可阻挡地滚滚向前。
   
       第二,农村组织制度改革所形成的新的乡村治理结构和机制使农民可以自主多元发展,特别是所形成的新的生产经营组织成为引领整个农村发展变迁的生力军。在攻克“三农”发展诸多约束因素中,率先突围的是实行家庭承包经营制度。国家将安徽省小岗村等地农民实行的包产到户、包干到户的做法加以总结而在全国普遍推广。这一改革的实施,可谓一石激起千层浪,一方面引发了农村人民公社体制的全面改革:在政治组织方面,实行政社分开,建立起与经济组织分离的乡政府、村民自治组织——村民委员会,从而形成了新的农村治理体制和机制。在经济组织方面,家庭承包经营制度、农村政治组织制度的改革,加之扩大农民的生产经营自主权、允许农户进行资本积累、允许劳力和资金等生产要素流动组合、恢复集市贸易、放开部分农产品市场和价格、鼓励发展乡镇企业和多种所有制经济、调整农村产业结构等因素的共同作用,重塑了农村经济组织,建立起以土地集体所有为基础的农户家庭经济、联合经营体、乡镇企业等。在农户家庭经营上,在经历激烈争论后,从适应农户家庭经营发展的需要出发,在政策上开始允许农民个人购置拖拉机、汽车等生产和交通工具,允许农民雇用一定数量的劳动力,也鼓励开展多种形式的联合和合作。在这样的改革及其配套政策下重塑起来的农户家庭和乡镇企业这两个生产经营主体充满生机和活力,引领整个农村实现了快速发展变迁。正因为如此,农村改革的重大突破,首推家庭承包经营制度的建立,也毫无争议地被视为农村第一轮改革的标志。
   
       第三,农村市场制度改革的启动,在局部领域引入市场机制,打破长期实行的封闭的农产品流通体制,多渠道、少环节、开放式的流通体制初步形成,促进产品经济向商品经济的转变。到1984年底,属于统派购的农副产品由改革开放前最多的180多种减少到38种(其中中药材24种)。农村市场的逐步放开,重新开启了农村商品经济发展之门,也引导农民开始向按市场需要组织生产经营方向的转变。
   
       第四,农村产业结构政策的调整,促进产业结构和就业结构变迁。在整个国民经济和农业农村产业结构调整、市场机制的局部引入、家庭经营分散劳动对严格的集体劳动制度的替代,特别是生产经营组织的重塑、激活,广大农民发挥出极大的主观能动性,人尽其利,物尽其用,因地制宜,进而开启了农业和农村产业结构巨大变迁的历程:在农业方面,粮食生产实现大幅度增产,由1978年的30477万吨增加到1984年的40731万吨②,局部地区还发生了“卖粮难”的现象,同时农业也实现了全面发展;在农村产业方面,乡镇企业快速发展,开启了中国特色农村工业化道路;在就业方面,广大农民在家庭经营的分散劳动替代人民公社体制下的集体劳动而有了就业的自主权,加之随着搞活政策的实施和乡镇企业的发展,开始自寻就业出路,就地转移,找到了离土不离乡、进厂不进城、上班时间务工和其他时间务农的“两栖”就业模式,也开启了中国特色的农村就业和城镇化的进程。
   
       第五,农业和农村经济的发展,促进了农民增收和生活水平的显著改善。在农业和农村经济迅速发展、农产品价格大幅度提高的情况下,农民人均纯收入高速增长,由1978年的133.6元增加至1984年的355.3元,城乡居民收入之比由1978年的2.57∶1,缩小为1984年的1.84∶1。随着生产的发展和收入的增加,农民生活水平有了较大幅度的提高,基本解决了温饱问题,居住条件显著改善,文化生活也开始逐步丰富。
   
       农村改革率先成功突破,促进了农业、农村经济的发展,还为整个国家坚定改革信心、提供改革经验、提供推进改革的物质基础等做出了重大贡献。
   
       (二)1985-2002年,以取消农产品统派购制度而率先在运用市场手段方面实现成功突破为主的改革,使整个农村发展变迁在资源配置由计划为主向市场为主的转变中展开
   
       这一阶段农村发展变迁的主线是,在社会主义有计划商品经济的重大理论创新和前一阶段农村改革率先成功突破而发生粮食连年丰收和局部地区发生“卖粮难”现象的情况下,中共中央、国务院果断决定在农村资源配置方式上进行突破——取消实行长达30多年的农产品统派购制度,农民开始了适应由按国家计划组织生产向自找市场销路的转变,在这种新的资源配置方式和其他搞活政策下,农村产业结构和就业结构发生了重大变化,并引领整个农村发展变迁的推进。具体而言,这一阶段的农村发展变迁呈现出以下特征:
   
    第一,农村基本政策的稳定和逐步完善,促进农村经济组织和治理结构的进一步完善。这期间在理论与政策上实现新的重大突破主要有:一是在发展方向上,邓小平提出了“农业两个飞跃”的思想,一方面强调家庭联产承包为主的责任制要长期坚持不变,另一方面指出要适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营和集体经济③。二是中共十三届八中全会明确将“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”提升至“我国乡村集体经济组织的一项基本制度”④的地位。在稳定和完善农村基本经营制度和政策的同时,还积极推进农业和农村法制建设。
   
       第二,农产品流通体制改革和市场发育,促进农村资源由计划向市场配置的转变。因第一阶段改革的成功而实现的农产品大幅度增产和供给日益充裕,为解决农产品统派购制度不适应农业和农村经济发展的问题提供了物质保障。中共中央、国务院决定,从1986年起,除个别品种外,国家不再向农民下达农产品统购派购任务,按照不同情况,分别实行合同定购和市场收购,任何单位都不得再向农民下达指令性生产计划,农产品不再受原来经营分工的限制而实行多渠道直线流通⑤。在改革实践中,受1985年实施结构调整政策使粮棉油糖等大宗农产品大幅度减产影响,加之由于相关配套措施没有跟进,大宗农产品供给不足的问题再现,因而不得不将这一农产品流通制度改革方案修改为“双轨制”,开始实行“利用双轨制、走出双轨制”的农产品价格和流通体制改革⑥。到1992年前后,全国基本实现了肉、蛋、奶、鱼、蔬菜、水果等“菜篮子”产品的生产、经营和价格的全面放开。1998年起,对粮食和棉花这两个重要产品流通的市场化改革进行攻坚,国务院出台了以“四分开、一完善”(即政企分开、中央与地方责权分开、储备与经营分开、新老财务分开,完善粮食价格机制)为主要内容的政策,并实行按保护价敞开收购农民余粮、国有粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金实行封闭运行和加快国有粮食企业改革(简称“三项政策一项改革”)的措施加以保障;这年4月起,将棉花收购价格由政府定价改为指导价,供应价格则放开。自1985年大胆开启的农产品流通市场化改革,是在攻克了阻碍农业和农村发展的人民公社体制之后,又攻克了阻碍农业和农村发展的统派购制度,并一动而触全局,其历史地位是,一方面加快了中国农业和农村经济的市场取向改革进程,促进了生产经营主体按照市场需要进行生产和优化资源配置,促进了农村商品经济的发展,促进了农村产业结构的调整,促进被计划经济体制分割了的生产、加工、销售向着一体化经营——农业产业化经营的方向发展,为乡镇企业的发展创造了条件;另一方面,也是其更重大而长远的意义,在于为农民就业打开了更广阔的空间,为整个工业和城市的发展提供了充足而又价廉的劳动力资源,为整个国家的社会主义市场经济改革方向的选择、实施积累和提供了经验。正因为如此,这一改革又被誉为农村的第二步改革。
   
       第三,农村政策的进一步放活和城市改革的深化,促进乡镇企业异军突起。这是此阶段改革发展中没有预料到的重大收获和亮点。1987年,邓小平将其赞誉为异军突起⑦。随后,乡镇企业在1989-1991年的国民经济治理整顿中经历整顿提高后,1992-1996年再次实现快速发展,1996-1998年展开分化重组,并经过产权制度改革逐步向现代企业发展,成为农村经济的主体力量、全国工业的“半壁江山”和国民经济的重要支柱,走出了中国特色农村工业化道路。
   
       第四,邓小平“两个大局”发展战略思想的实施和城镇化的进一步推进,促进农村富余劳动力异地转移及发生民工潮现象。从改革开放起至20世纪80年代末,农村富余劳动力的解决主要是依靠乡镇企业的异军突起而实现就地就近转移。然而,当时仅靠乡镇企业的发展还是不能完全解决农村富余劳动力的就业问题。邓小平“两个大局”发展战略思想的实施改变了农村劳动力就地转移的格局。在实施“两个大局”发展战略的背景下,东部地区和大中城市经济快速发展,同时也使东部地区与中西部地区发展的差距进一步拉大。在这种情况下,包括农村资金、劳动力等在内的生产要素大量向东部地区和大中城市流动。由于城乡二元体制的约束,农民就业非农化和大量异地转移,但仍然还是农业户口,户口又不能迁移到就业地(包括就业所在城镇),仍然在原籍农村。这一时期也大力实施了城镇化战略,但是,由于户籍制度的限制,加上城乡二元体制的制约,城镇化战略的推进没有惠及和解决更大范围的农民问题,农民问题依然严重,留守儿童、留守妇女现象也开始成为农村新的社会问题。
   
       第五,向工业和城市倾斜政策的复轨,导致农业的波动。中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,从此加快了整个国家经济体制改革的步伐。在这种宏观背景下,国家改革和发展的重心从农业和农村转移到工业和城市,向工业和城市倾斜政策也开始复轨,导致农业发生较大的波动,1985-1988年粮棉油等大宗农产品产量的大幅度减产,1989-1991年国民经济整顿治理期间加强农业,1992-1993年经济过热导致农业波动,之后再次加强农业,并提出和实施科教兴农战略。
   
       第六,农业和农村都实现了一定的发展,但由于城乡二元政策的延续,导致城乡二元经济社会结构依旧,城乡差距没有缩小,反而有所扩大,与工业、城市、城市居民相比,农业、农村和农民的弱质性和弱势性格局依旧。农民人均纯收入呈低速增长,其中1985-1991年仅增长2.8%,1992-1996年回升至5.6%,1997-2000年又连续4年下降,到2000年仅2.1%,均比1979-1984年的年均增幅有较大的下降,使得城镇居民可支配收入与农民人均纯收入之比,由1984年的1.84∶1,迅速扩大到2002年的3.11∶1,比1978年的2.57∶1还有所扩大;城乡居民消费差距持续扩大,由1984年的2.04∶1,扩大到1992年的2.54∶1,再扩大到2002年的3.29∶1;城乡基础设施、社会事业发展和社会保障水平差距明显。
   
    (三)2002-2012年,在宏观层面实行以统筹城乡经济社会发展、促进城乡一体化发展、工业反哺农业为新取向的政策并深化改革,使整个农村发展变迁按照建设社会主义新农村的要求全面展开
   
       这一阶段农村发展变迁的主线是,在全面建设小康社会的背景下,基于中国进入工业化中期,并针对长期实行城乡分割和农业养育工业所导致的“三农”问题凸显的状况,国家确立了扭转不利于“三农”的收益分配和城乡分治的政策取向,开始实施统筹城乡经济社会发展、促进城乡一体化发展、将农业养育工业调整为工业反哺农业的政策,以及建设社会主义新农村目标的明确与实施,促进粮食连年增产、产业结构优化、农村居民收入增幅低于城镇居民增幅的差距缩小并转为自2010年开始有所超过、基础设施和生产生活环境显著改善、社会事业快速发展、社会保障体系快速构建、城镇化稳步推进、农民单一向外地流动就业转变为部分回乡创业、新型农民成长步伐加快,农民生活由小康水平向全面小康社会迈进。具体而言,这一阶段的农村发展变迁呈现出以下特征。
   
       第一,统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村的目标和工业反哺农业政策的确立和实施,促进农村朝着“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”方向全面展开。从中共十六大起,中国对“三农”指导思想和政策作出重大调整:中共十六大首次提出统筹城乡经济社会发展;胡锦涛在2003年1月召开的中央农村工作会议上提出“重中之重”的指导思想;中共十六大以来作出“两个趋向”的重要论断和中国已进入工业支持农业、城市支持农村阶段的重大判断;中共十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务。从此,建设社会主义新农村成为包括政策目标、政策取向、发展战略、切入点和抓手等在内的新的“三农”政策体系⑧。在这样的指导思想、理论体系、发展阶段判断和发展目标下,国家对“三农”政策取向逐步进行了在体制上由城乡二元体制向城乡一体化转变、在政策上由农业养育工业向工业反哺农业转变,这一新的政策体系及工作推动,促进农村经济、政治、文化、社会、生态建设全面推进。
   
       第二,国家强化对农业的支持力度,促进农业现代化稳步推进,粮食连年丰收。这一阶段最为靓丽和受到广大农民欢迎的政策,是国家明确公共财政要覆盖农村,大幅度增加对“三农”的财政支持,免除了农业税,开启对农民进行直接补贴的先河。中央财政“三农”支出,由2002年的1925亿元,增加到2012年的13799亿元⑨。工业反哺农业政策的实施,有力地促进了农业现代化的发展,粮食生产实现连续10年增产(2013-2015年延续了这种态势),总产量由2002年的45706万吨增加到2012年的58958万吨;农业全面发展,产业结构持续改善。
   
       第三,积极推进城乡二元体制向一元体制的转变,探索建立促进城乡一体化发展的体制机制。具体的政策改进有:以加大“三农”财政投入为标志开始建立覆盖城乡的公共财政制度,以取消农业税为标志开始实行城乡统一的税赋制度,以实施农村义务教育“两免一补”为标志开始实行城乡同等的义务教育制度,以建立新型农村合作医疗制度为标志开始实行城乡平等的医疗服务制度,以探索建立农民最低生活保障制度为标志开始实行覆盖城乡的社会保障制度,以全面保护农民工权益为标志开始实行城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。这些制度的实行,尽管处于起步阶段而不完善,但实现了政策取向的重大转变,仅此而已,即是历史性的转变,足以载入史册。
   
       第四,实施公共财政覆盖农村的政策,促进农村基础设施、社会事业、环境卫生迅速改善。尽管在推进农村税费改革中取消了“三提五统”⑩和农村“两工”(义务工和劳动积累工),但由于国家逐步加大公共财政对农村道路、水利、电力、通信等基础设施建设的投入,加上通过村民“一事一议”向农民筹资筹劳,为农村基础设施、社会事业、环境卫生的快速改善提供了资金保障,所引发的面貌改观成为这一时期农村发展变迁中最靓丽的风景线。经过几十年的努力,特别是中共十六大以来,中国特色的广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居格局基本形成。这种乡村发展变化和现代农业的发展,吸引了城里人开始就近休闲和体验农耕文化,乡村旅游随之迅速发展起来。
   
       第五,按照市场经济的要求发育市场主体,促进新型农民合作经济组织快速成长,农业社会化服务快速发展,农业自我发展能力增强。在坚持和完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制方面,仍然是双管齐下。在加强集体经济组织“三资”管理的同时,实行资产清查登记、村财乡管、村财公开、乡村审计等举措,以保障集体资产的保值增值,并在有条件的地方推进产权制度改革。截至2012年底,全国有27个省份的3.2万个村实施了产权制度改革,占全国总村数的5.3%。其中,有2.4万个村完成了改革,量化资产总额3618.6亿元,设立集体股东9.4万个、社员个人股东3403.9万人,股金分红共812.8亿元(11)。在促进新型农民合作社发展方面,《中华人民共和国农民专业合作社法》于2007年7月1日起开始实施,国家还出台了一系列支持农民合作社的政策,促进农民合作社的高速发展,到2012年底,在工商部门登记的农民专业合作社达68.9万户、出资总额1.1万亿元(12)。
   
    第六,培育新型农民政策的实施,促进新型农民快速成长,农民收入快速增长。这一阶段,国家在农村人才队伍建设方面出台实施了一系列政策措施,逐步提升了农村人力资本水平和农民就业创业能力,成长起来一大批有文化、懂技术、会经营的新型农民。农民人均纯收入由2002年的2476元,增加到2012年的7917元,按可比价格增长1.2倍,并在2010-2012年增速超过城镇居民。农民生活水平持续提高,仅以农村居民家庭恩格尔系数为例,在由1978年的67.7%下降到2001年的47.7%后,再降至2012年的39.3%。
   
       二、农村发展变迁的原因
   
       1978年以来农村实现巨大发展变迁,用一靠政策、二靠科技、三靠投入来加以解释,无疑是一种分析框架。然而,对于这样一个特定历史时期农村巨大发展变迁的原因,还需要做具体而深入的分析。改革开放以来农村实现巨大发展变迁,除了本文第一部分阐释的各阶段发展变迁的具体原因外,以下所述发展路径视角的原因是更深层次的,也是更具时代特征的。
   
       (一)通过改革解放和发展农村社会生产力
   
       1978-2012年农村巨大发展变迁的实现,首要的原因是改革,即针对传统计划经济体制阻碍农业和农村发展,也难以走出“一统就死,一放就乱”怪圈的问题,中国共产党和政府与基层干部和群众上下联动,勇敢推进改革,实践与理论互动,从摸着石头过河,到形成中国特色社会主义道路、理论、制度,及其重要组成部分的农业和农村发展道路、理论、制度,解放和发展了农村社会生产力。
   
       改革开放前的很长时期内,在实践中遇到诸多问题得不到解决而严重影响经济社会发展的情况下,仍然固步自封,不敢越雷池一步,就是因为思想僵化。这一格局的打破,缘于1978年全国范围内开展的实践是检验真理的唯一标准的大讨论,使中国开始回到解放思想、实事求是的思路路线上,也才敢于正视中国落后的现实,也才敢于正视落后的原因。正因为有这样的认识前提,中共十一届三中全会开始重新明确现代化的目标,并把工作重心转移到经济建设上,开启了励精图治的改革开放的新征程。
   
       在结束“文化大革命”后,人心思稳、思发展,但如何实现发展,没有现成的答案,不仅如此,还受到传统观念和理论桎梏及与之对应的体制阻挠,处处是荆棘,需要有勇气闯出一条血路。鉴此,首先进行拨乱反正,针对当时的短板因素,逐个攻坚突破,这又被概括为渐进式改革。其中,一个显著特点就是上下联动,共同推动改革。
   
       一方面,中国共产党和政府主动求变。中国共产党和政府站在历史发展的前沿,以国家现代化和中华民族伟大复兴为己任,尊重历史,尊重现实,主动改革,通过发展战略的制定、政策和法律的引导,以促进农村发展变迁。不可否认,改革开放前,中国长期实行的计划经济体制,保障了国家工业化战略的实施,但也限定了农民、农业和农村发展的空间。鉴此,通过实行放开农村集市和农产品价格、家庭承包经营、在农村非农部门就业、进城经商务工等渐进式放活政策,逐步解除计划经济体制中自上而下的部门条条和地方块块的约束,迅速释放出改革红利,既调动了农民的积极性,又让资源的配置更加优化,极大地解放了农村社会生产力。
   
       另一方面,农民寻求改革红利。在放活政策下,农民的智慧发挥出来了,不仅进行艰苦创业,还主动改革和开拓创新,不断探索实现发展的途径。其中,对农民、农业和农村发展有着重大贡献和历史性意义的发明创造有:发明以家庭承包为基础、统分结合的双层经营的农业基本经营制度,并在此基础上不断创新和完善家庭农场、多种新型农民合作组织、农业产业化龙头企业等多种市场主体;探索形成农业产业化经营之路,促进被计划经济体制分割了的产供销、贸工农产业链各环节的联接;发明了农村事务实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的村民自治之路;开创中国特色的农村工业化和城镇化之路,促进了农村产业结构变迁和农民就业的非农化。中国共产党和政府尊重群众的首创精神,并在社会主义民主集中制下,让农民充分表达利益诉求,并总结推广群众实行家庭承包经营、村民自治、乡镇企业、农业产业化经营、农村城镇化的经验。正是这种上下联动,才开创了改革开放以来中国农民、农业和农村的发展变迁之路。
   
       这种上下联动,是改革开放和探索形成中国特色社会主义道路,以及其重要组成部分的农民、农业和农村发展道路的成功经验。
   
       改革实践的发展,引发了中国特色社会主义理论创新。例如,在长期把包产到户当作走资本主义道路,改革开放初期仍然发生激烈争论的情况下,以实行家庭承包经营制度为主的农村改革实践的成功突破,不仅为改革的进一步推进奠定了物质基础,还积累了改革经验和增强了改革信心。改革实践也呼唤理论创新,其中在实行家庭承包经营改革过程中,实事求是地总结了农民的做法,打破了理论认识上的偏见,进而将以家庭承包为基础、统分结合的双层经营升华为“这是在党的领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”(13)类似改革突破的故事难以穷举。在这种摸着石头过河推进改革的进程中,邓小平在中共十二大所致开幕词中提出了“走自己的道路”的命题,从此逐步形成了中国特色社会主义理论体系。理论的发展创新,反过来又指引“三农”的发展,实现了实践与理论的良性互动发展。在中国特色社会主义理论体系下,从国情、农情出发,从摸着石头过河,到顶层设计,逐步走出了一条中国特色“三农”发展之路。如果没有中国特色社会主义理论创新,改革开放以来我们所见到的农村巨大发展变迁是不可能实现的。
   
    (二)通过组织化、规模化增强“三农”自我发展能力
   
       1978-2012年农村巨大发展变迁的实现,第二个方面的原因是找到了中国特色的组织化、规模化发展之路,进而增强了“三农”的自我发展能力。
   
       “三农”的发展,最终还是要靠农民自己来实现。农民是靠个体单家独户经营,还是组织化经营,才能实现现代化,才能解决好“三农”问题?无疑,需要组织化经营。各国在组织化的形式上,都有自己的选择。新中国成立前,毛泽东就提出了农民组织起来的发展方向,探索实行了适应当时生产力发展水平的多种组织化形式。在以建立社会主义制度、实现农业现代化特别是保障为国家工业化提供农产品原料和资金积累的目标下,加之由于理论上的偏差而在实践上追求纯而又纯的公有经济和大的经营规模前提下,快速推进高级农业生产合作社,特别是其后实行政社合一、统一经营、集体劳动、统一分配的农村人民公社体制,难以实现按劳分配的政策预期目标,而是导致普遍存在分配上的“大锅饭”现象,严重地挫伤了农民发展生产的积极性。在这种现实面前,在不得温饱的情况下,农民以冒着极大的政治乃至进监狱或被处死的风险,发明创造了包产到户,但在改革开放前的三次兴起都遭扼杀。
   
       改革开放以来农民再次实行包产到户特别是发明实行包干到户,之所以能够率先突破取得成功,一方面是由于中央尊重农民的首创精神,各种反对的声音最终不敌家庭承包经营的增产增收效益的事实,因而逐步在政策和法律上得到保障;另一方面是理论创新而有了依据和指引。包括:1982年和1983年中央一号文件作出家庭联产承包责任制属于社会主义经济的论断。中共十五届三中全会作出家庭承包经营符合生产关系要适应生产力发展要求的规律,不仅适应以手工劳动为主的传统农业,也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力的理论判断(14)。特别是邓小平关于农业“两个飞跃”的重大论断,指明了家庭承包经营制度是适应现阶段生产力水平和农业特点要求的,应当坚持长期不变,而长远看还是要朝着组织化和规模化方向发展。在这样的重大论断下,一方面不断完善家庭承包经营制度,另一方面探索家庭农场、农民合作社、集体经济组织、农业公司、农业行业协会等多种组织化和规模化经营形式,既保障农民的各项权益和各种投入得到相应的收益回报而调动积极性,又找到了与市场对接、节约交易成本、获得规模效益而实现发展的组织经营形式,这种新型农业生产经营主体的形成,成为推动农村巨大发展变迁的生力军。
   
       (三)通过富农强农惠农建农政策支持“三农”发展
   
       1978-2012年农村巨大发展变迁的实现,第三个方面的原因是实施富农强农惠农建农政策,即针对工业化进程中长期实行向工业、城市倾斜而导致工农城乡发展失衡和“三农”的弱质性,从理论上实现了从农业是国民经济的基础到“重中之重”、从城乡兼顾到统筹城乡、从工业的发展要依靠农业提供积累到“两个趋向”的思想和论断的演进,在实践中推进农业养育工业向工业反哺农业、城乡分割到一体化发展的政策转变,通过实施富农强农惠农建农政策,夯实“三农”基础,促进“三农”发展。
   
       从农业是国民经济的基础到“重中之重”的思想指引“三农”基础地位的夯实。在工业化的全球发展潮流下,中国从“一五”计划时期开始实施的国家工业化战略,这种与传统农业社会完全不同的政策导向和结构演进,带来了如何处理工农城乡关系的新课题。在这种历史条件下,从以毛泽东为代表的中央领导集体就开始形成了以农业为基础、以工业为主导和农业是国民经济的基础的思想。开启改革开放进程的中共十一届三中全会把加强农业发展作为重要议题,同意将《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》发到各省、自治区、直辖市讨论和试行。在改革开放的实践中,进一步深化了农业基础的认识。到2003年1月,胡锦涛在中央农村工作会议上提出了把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重的思想。
   
       从城乡兼顾到统筹城乡、从工业的发展要依靠农业提供积累到“两个趋向”的思想和论断,明确了工业与农业、城市与农村的关系及制度设计和政策选择的方向。中华人民共和国成立前夕,以毛泽东为代表的中央领导集体“进京赶考”,由相对单一的农村工作转向全面的农村和城市工作。在实施国家工业化战略的背景下,毛泽东注重工农、城乡发展的平衡,提出要工农城乡兼顾,而这种平衡和城乡兼顾,是以保障国家工业化战略的顺利实施为前提的,具体而言是以保障整个国家低消费、高积累而推进工业化,以农业和农村向城市和工业提供原料和食品、保障农业向工业提供积累为条件的。以此为特定发展阶段目标的政策体系,难以实现工农城乡发展的平衡,反而导致工农城乡发展失衡。改革开放以来,基于中国形成了独立的工业体系和国民经济体系,并在世纪之交进入工业化中期阶段及工农城乡发展失衡的问题,提出了统筹城乡经济社会发展的方略,作出了“两个趋向”的重大论断,作出了中国已进入工业支持农业、城市支持农村阶段的重大判断。
   
    在上述理论不断深化和发展的情况下,改革开放以来,中国共产党和政府高度重视“三农”问题的解决,有5次中共中央全会讨论通过了以“三农”为主题的决定,自1982年至1986年和2004年至2012年的中央1号文件都以“三农”为主题(2013-2016年仍坚持中央1号文件以“三农”为主题的做法),不仅为农业的发展和农村巨大发展变迁提供了有力的组织领导、工作布局等方面的保障,更为重要的是“三农”政策实现了历史性突破:实现农业养育工业向工业反哺农业、城乡分割到一体化发展的政策取向的历史性转变,以及具体的增加“三农”投入、废除历史上长期实行的农业税、实行历史上从未有过的农民直接补贴、公共财政覆盖农村等富农强农惠农建农政策,探索出了破解通过农民自身和市场手段无法解决工农城乡结构中“三农”短板问题的思路。例如,通过加强对“三农”的支持保护,实施科教兴农战略,促进农村基础设施建设和技术进步,夯实了“三农”基础和增添了发展翅膀,以有利于“三农”弱质性问题的解决;通过区域发展战略特别是扶贫开发计划的实施解决贫困地区脱贫致富的问题,通过实施城乡统筹发展战略、城乡一体化发展特别是公共财政覆盖农村政策的实施促进城乡失衡问题的解决,发挥出结构效应和拓展了“三农”的发展空间;通过实施开放政策,在改革开放初期以实行接受外援和引进外资、技术和管理经验为主,到后来把农业的引进来与走出去战略结合起来,不仅为农村发展变迁提供了资金、技术、管理经验的支持,还打开了发展空间,很多农业企业、农村工业企业和农民驰骋于国内外市场。加上农业组织化和规模化而增强自我发展能力,以及农民坚忍不拔的艰苦创业精神,共同成就了社会主义新农村的新面貌。
   
       注释:
   
       ①改革初期至中共十五届三中全会前将包产到户、包干到户等统称为家庭联产承包责任制。中共十五届三中全会将此前的“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”,改为“以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度”,这种正名使其名副其实。
   
       ②国家统计局国民经济综合统计司编:《新中国六十年统计资料汇编》,中国统计出版社,2010年,第37页。以下凡引用国家统计局数字或根据其推算的增长率、份额等的注释均略。
   
       ③《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年,第355页。
   
       ④《人民日报》1991年12月26日。
   
       ⑤中共中央文献研究室、国务院发展研究中心编:《新时期农业和农村工作重要文献选编》,中央文献出版社,1992年,第327页。
   
       ⑥陈锡文:《序二》,郑有贵、李成贵主编:《一号文件与中国农村改革》,安徽人民出版社,2008年,第3页。
   
       ⑦《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年,第238页。
   
       ⑧郑有贵:《目标与路径:中国共产党“三农”理论与实践60年》,湖南人民出版社,2009年,193页。
   
       ⑨财政部:《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》,《人民日报》2013年3月20日。
   
       ⑩三提留为村公积金、公益金、管理费等村提留费。五统筹为乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等乡统筹费。
   
       (11)农业部经管司、经管总站研究组:《推进农村产权制度改革培育发展多元化服务主体——“中国农村经营体制机制改革创新问题”之三》,《毛泽东邓小平理论研究》2013年第8期。
   
       (12)宗良:《我国农民专业合作社已达68.9万家》,《粮油市场报》2013年1月11日第1版。
   
       (13)中共中央文献研究室、国务院发展研究中心编:《新时期农业和农村工作重要文献选编》,中央文献出版社,1992年,第165页。
   
       (14)《人民日报》1998年10月19日。
   
    作者简介:郑有贵,中国社会科学院 当代中国研究所,北京 100009 郑有贵(1963- ),男,中国社会科学院当代中国研究所第二研究室主任,研究员,中国经济史学会副会长兼中国现代经济史专业委员主任,中国合作经济学会副会长,研究方向为中国当代经济史。]]>

2017年01月16日 04:55
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试论经济法视野下的农业产业化发展之路