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试论审计体制改革:变迁和未来

沈华

2020年04月08日 07:09

赵广礼
《审计研究》2019年第6期

2018年中共中央发布《关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,2019年党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,专门对“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”进行重大部署,从顶层设计的高度进一步明确了加强权力运行制约和监督机制建设的重大意义和发展方向。我国的审计体制经历了30多年的发展,从制度变迁理论深入分析这一历程,有助于进一步推进审计体制改革,充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

一、我国审计体制改革的理论分析框架

制度不可能尽善尽美,需要从新到旧,不断演进、完善和替代。制度变迁理论是通过研究制度的创立、变更的过程,剖析社会制度变革的内在机理,探索制度的优势和不足,并为制度变革提供方向(诺斯,1994)。

(一)制度变迁理论

制度变迁是用更加高效的制度取代过去制度的过程,是制度供给和需求的相互作用的结果。制度需求是制度变迁的动力,制度供给是制度创新和设立,制度供给受到主观、客观条件的影响,这些影响因素多元而复杂。制度供给和需求往往是不同步的,形成制度的非均衡,制度的非均衡是对制度结构不满意的一种状态,这些不均衡形成了新的制度需求,将进一步推进制度变迁。

审计体制指的是有关审计组织形式的制度,我国审计体制有独特的客观历史条件和制度环境,既包括相关法规、条例等正式制度,也包括一些非正式制度,审计体制改革的实质是制度变迁。我国审计体制改革的过程,几乎涵盖了整个新中国审计发展史,一系列关于审计的重要制度安排、审计发展的重要节点,均带着改革的要求与任务,具有制度变迁的性质,为制度变迁进行了铺垫。运用制度变迁理论分析审计体制改革,探讨制度变迁得失的文献中,许莉等(2012)研究认为审计制度应与环境相适应,审计体制应动态改革。廖康礼等(2016)研究认为地方政府缺乏主动性意愿是阻碍审计发展的主要因素,必须推进审计体制改革。也有学者针对经济责任审计制度变迁进行了专门研究(张军,2017)。诺斯将制度变迁的主体划分为初级行动团体和次级行动团体,其中初级行动团体是制度的提出者和实践者,对制度变迁起主要作用(诺斯,2014)。通过行政和立法强制推进是强制性制度变迁,基层和社会的推动是诱致性制度变迁。审计体制改革是以党和政府以及审计机关为初级行动团体的强制性制度变迁,党和政府在审计体制改革中的作用是关键的、主导的,并贯穿审计体制改革始终。党和政府以及审计机关及时捕捉到制度需求,合理及时地提供了制度供给。制度变迁大部分是渐进的,以现有的制度为基础,既有继承,也有发扬,过去的制度对于现在和未来仍有较大影响,制度一旦进入某一路径,就会不断自我强化,形成路径依赖。审计体制改革有路径依赖,路径选择正确,就会充分调动起各方面力量,使审计工作沿着预定目标加速前进。

(二)价值理性与工具理性

韦伯将理性分为以价值关怀为基础的价值理性和以技术化为核心的工具理性。价值理性蕴含价值的绝对性,以价值性作为行动的唯一目标。工具理性在现实中的特征是技术化,对制度和行为进行理性计算。工具理性要求考量利弊得失和各种关系,强调效率优先,追求最佳途径,体现了对客观规律的驾驭。工具理性应该在价值理性的基础上发挥作用,而没有工具理性,价值理性也难以实现。审计体制改革追求公平和效率,达到短期效率和中长期效率、价值理性和工具理性的动态平衡。

二、我国审计体制改革的历史回顾

随着政治经济社会环境的变化和审计探索的深入,不断有新的制度需求出现,制度不足带来的制度缺口,必然导致制度变迁。姜江华(2018)将审计体制的发展进程划分为改革开放初期、从计划经济向社会主义市场经济转变时期、社会主义市场经济体制建立时期、社会主义市场经济完善时期以及党的十八大以来的审计等五个阶段,侧重从外部环境的角度进行分析。本文以审计发展的内在机理和阶段性特征为依据进行划分,与其相互印证。我国审计体制改革形成了稳定的变迁机制,这种变迁机制涉及审计体制改革的行为模式和基本路径,有着深远的影响。

(一)审计体制的初创和探索期(从1983年到1993年)

1982 年宪法规定国务院和县级以上的地方人民政府设立审计机关,1983年审计机关成立后,反对腐败、促进增收节支、严肃财经法纪、整顿经济成为审计的主要工作,重点是查错纠弊。1988年,审计署组织对“五大公司”进行了审计,将严重违纪违法的犯罪分子移送有关部门处理,产生较大社会影响力。宪法确定在我国实行审计监督制度,明确规定了审计体制,审计机关的主要职责、审计监督的基本原则。这一阶段审计法还没有出台,审计体制处于创立过程当中,审计程序、方式方法都在探索中。

(二)审计体制确立期(从1994年到2002年)

这一时期最具代表性的事件是审计法的制定。审计法作为重要的制度供给,是对宪法的细化和落实,是指导审计工作的纲领性文件,为审计实践的进一步发展提供了法律保障。1993年11月,中共中央发布《关于建立社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》,勾画了社会主义市场经济体制的总体规划图。随着社会主义市场经济体制的建立,财政的公共性日益凸显。在这样的背景下,财政收支情况成为审计关注的焦点,并在审计法中予以体现。初期审计主要是以上审下为主,审计监督没有跳出财政监察的模式,对于财政系统存在不敢审、不能审的现象。1994年审计法出台后,1995年审计署依据审计法开展中央预算执行情况审计并于次年向全国人大作了报告,此后,对财政系统和中央部门的审计成为审计体制的核心内容。

(三)审计体制完善期(从2003年到2011年)

这一时期最具代表性的事件是审计公告制度的确立。2003年6月,审计长向全国人大常委会作2002年度审计报告。2003年,审计署组织对防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物进行了审计,发布了审计署第1份审计结果公告。审计公告制度的确立标志着审计体制走向完善,与国际接轨。2006年修订的审计法加入了效益审计和经济责任审计的内容,是重要的制度创新。2009年,党的十七届四中全会要求“完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计,加强对财政资金和重大投资项目审计”。经济责任审计地位不断提高。由于审计体制的完善,这段时期审计工作得到了全面发展,审计工作的影响力和关注度前所未有。

(四)中国特色审计体制改革新时期(2012年以来)

党的十八大以来,中国特色审计体制进入了全新的阶段。党中央对于审计工作提出很多新要求,最具代表性的事件是中央审计委员会的成立。这一时期的改革是全新的定位和顶层设计,是全面深刻、具有深远影响的重大变革。2014年发布的《国务院关于加强审计工作的意见》提出了实现审计监督全覆盖。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权,强化上级审计机关对下级审计机关的领导,探索省以下地方审计机关人财物统一管理,推进审计职业化建设。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》要求,组建中央审计委员会,作为党中央决策议事协调机构。2018年5月23日,中央审计委员会第一次会议审议通过了《中央审计委员会工作规则》《中央审计委员会办公室工作细则》等文件。按照中央确定的时间表和路线图,审计体制改革在全国逐步推开。改革是一个长期的系统工程,不是靠某一种手段就能达到目的,必须多措并举。审计机关不断通过深入的具体改革措施有效弥补制度需求,推进改革持续开展。通过深入改革,新的审计体制框架基本形成,呈现出以下几个特点:一是加强党对审计工作的领导。中国共产党是社会主义现代化建设的领导力量。设立审计委员会,就是要加强党对审计工作的集中统一领导。审计在党的领导、党的建设、

全面从严治党和党风廉政建设,推进“五位一体”的总体布局,打赢“三大攻坚战”中,均要发挥重要作用。制度

认同非常重要,制度自信就是对整个国家制度体系的自信,坚持制度自信必须不断深化改革。我国审计坚持“党的领导”“依法独立”,追求工具理性和价值理性相统一,具有相当的优越性。二是推进审计全覆盖。审计有维度:横轴是审计对象,可以分为政府、企业(金融机构)、个人;纵轴是审计内容,包括公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况。审计全覆盖就是全方位各维度的覆盖。本次改革使审计监督更加全面,审计要与其他监督形成良好互动和配合,服务于国家的治理体系建设,推进国家治理体系和治理能力现代化。三是增强独立性和权威性。《国务院关于加强审计工作的意见》中提出“地方各级政府要保障审计机关依法审计、依法查处问题、依法向社会公告审计结果,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,定期组织开展对审计法律法规执行情况的监督检查。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”,这对于提高地方审计机关的独立性、保障地方审计机关依法行使审计监督权具有重要作用。中央审计委员会成立后审计监督的权威性大大增强。

三、我国审计体制改革的特点分析

审计体制改革以党和政府为主导的强制性变迁,及时满足了外部需求。除了强制性因素外,也有很多诱致性变迁因素,如基层实践、专家建议、民众呼声都对审计体制改革起到重要影响。审计体制改革要接受社会各个方面的反馈,顺应时代的需求,也只有这样才能取得了非常好成效。基于路径依赖和工具理性的渐进性变迁,相对具有稳定性,可以把试错成本分散化,减小改革风险。

(一)推动审计体制改革的主体:行政力量主导

党和政府是审计体制改革的塑形者,审计机关具体实施改革举措。二十世纪八十年代初,党和政府就提出了建立类似南斯拉夫社会簿记局的经济监督机构。胡乔木同志1985年1月3日在广东的谈话纪要中提出“参照全国的情况和经验,提出一个设立审计机构的具体建议和筹办人选,这一机构和它的职权并拟列入宪法。”审计署成立以来,共经历了七次机构改革,其中1998年改革和2018年改革对审计署影响较大。1998年大幅度精简机构,各部委审计局收归审计署管理,审计力量得到了充实。2018年成立中央审计委员会,进一步优化审计署职责,把国家发展改革委、财政部、国务院国资委部分职责划入审计署,审计署行政编制相应增加。

(二)审计体制改革的根本动力:工具理性驱使

审计体制改革受工具理性的驱使,通过预期判断推进相关工作,工具理性追求效率、崇尚精确计算的要义在审计体制改革中体现得较为显著。上级审计机关通过计划管理、考核、表彰、检查等方式,多方面加强对下级审计机关的领导,计划管理、考核、表彰等量化评判具有浓厚的工具理性意味。然而,在实现效率和政绩导向的双重目标时,过于强调效率的目标增强了以任务为中心的逻辑,可能会产生消极影响,一定程度上忽视了价值理性。目前,中央与地方审计机关在审计项目的计划管理和审计资源的调配上出现失衡,是改革中需要注意的问题。审计机关必须始终遵循“公平效率”的价值导向,对于长期存在且严重阻碍制度后续改革的重大问题,采取进一步措施,予以重点突破,通过深入改革,逐步解决实践中遇到的困难。

(三)审计体制改革的模式:强制性变迁

我国审计体制改革的发展演变,受到国家政治、经济体制的规制,是一种强制性变迁,即自上而下的、以政府命令和法律形式引入和实行的。在审计署成立初期,审计工作刚刚开展,审计地位和认可度还不够高时,党和政府主导的强制性变迁,目的性更强,力度更大,效率更高,各项制度能迅速顺利的执行。然而,在自上而下的强制性变迁中,上级党委和政府无法及时发现审计体制改革和实施中存在的问题,基层对改革的理念缺乏深入全面的认识,对于改革也存在一定顾虑,影响对改革的认可度,阻碍改革进程。要避免这样的情况,审计机关必须充分发挥能动作用。从30多年审计体制的发展脉络看,来自基层和公众的自主意识正在逐步提高,审计机关的能动作用发挥也越来越好,地方对于经济责任审计的探索和中国特色的经济责任审计的确立就具有典型意义。20世纪80年代,部分企业开始了经济责任审计的探索;1995年,部分地区开始对县以下党政机关领导班子主要负责人进行了任期经济责任审计试点。1999年,中办国办印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》。2006年审计法修订,经济责任审计写入了审计法。2010年,出台了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,2019年再次对该规定进行了修订,经济责任审计的确立体现了从审计机关基层探索上升到国家制度的过程。

(四)审计体制改革的基本路径:基于路径依赖的渐进性变迁

审计体制改革体现了渐进性变迁特征,无论是“审计公开”还是“审计全覆盖”,“党的领导”“依法、独立、全

面、效率”贯穿于审计体制改革的始终。不同历史阶段,审计体制的演进是对前一种体制的继承、发展和完善,具有相关性延续。这种渐进式变迁可以有效缓冲改革带来的风险,保留合理之处,修正原来的错误,对改革过程中出现的具体问题逐步调整,实现新旧交替,保证审计体制改革的稳定与延续。

本文以对国有企业的监督为例。2015年1月13日,习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上发表重要讲话提出要完善国资监管制度,加大审计监督力度。此前,党和政府很早就对这项工作进行布局和谋划。1998年我国实行的是国有企业稽查特派员制度,1999年根据公司法调整为监事会制度,转变为常设监督。随着经济的发展和国企改革的推进,监事会制度开始被重新审视,有学者建议重新恢复稽查特派员制度,但是这种倒退式的改革显然并不合适。审计署在成立之初就计划在重要城市和大型企业设置特派办,1986年至2003年,特派办数目由4个增加到18个,但由于各种原因在大型企业设置特派办没有实现。直到2018年,改革的各项条件趋于成熟,国务院国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责被划入审计署,审计署开始设置企业派出局和金融派出局,对国有企业的监督开启了新的篇章。这次改革是审计部门的一次“升级”,相应对派出审计力量进行整合优化,有利于构建集中统一、全面覆盖、权威高效审计监督体系,而这一改革举措与之前的改革一脉相承,也与国有企业改革的进程相适应,体现了渐进性特征。

四、深化审计体制改革的基本方向

任何国家审计模式的确立,都是顺应国情和社会发展状况的。理解中国的审计要从中国的经验去探寻。我国审计体制改革是由表及里、相对平稳、逐步推进的过程,坚持“党的领导”是当前审计体制改革落实的关键和前提,通过进一步深化审计体制改革,加强了党对审计工作的领导。改革不是一蹴而就的,我国审计体制改革还将进一步深入,不断满足需求,突出工具理性的同时兼顾价值理性,以有效促进审计工作的发展。

(一)促进制度供给和需求的平衡

作为党和国家监督体系的重要组成部分,国家审计要围绕党中央的决策部署,坚持党政同审同责,加强对权力的监督制约,这是现阶段最大的需求,也是审计体制改革的目标。我国的改革开放没有现成的依据可以遵循,没有成熟的经验可供借鉴,只能边干边学,审计体制改革也是如此。有了党中央的强大支持,审计机关更应该充分发挥能动作用,在党和国家政策文件指导下,依据自身实际制定具体方案以推动政策的落实,全面履行审计委员会办公室职责,为党委决策服务,为贯彻执行党的路线方针政策和决议服务。审计要适应新常态,践行新理念,服务经济社会发展,认真贯彻“三个区分开来”重要要求,鼓励改革创新,为敢于负责者负责。审计机关还需要评估结果,分析形势,对下一步工作进行安排,通过相关职能完善整合,进一步明确职责,进一步推动内部机构权力配置的科学高效。审计法内容与目前改革不完全相适应,改革中需要对审计法和相关法律进行进一步修订,推进制度创新,解决审计与其他相关法规的协调配合问题。改革的重要举措,需要及时地法律化予以确认,条件成熟时对宪法进行进一步修改,构建系统完备、科学规范、内容衔接、彼此支撑的制度体系,解决制约审计作用发挥的体制机制障碍。

(二)强调工具理性和价值理性的统一

审计也需要追求发挥最大的功效,工具理性强调根据严谨精确的评估和预测确定目标,从而选择最有效的方式,同时要注意将价值理性始终渗透其中。不断提高审计效率和质量,提高审计全覆盖的深度和广度,追求工具理性和价值理性的统一,助力打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治三大攻坚战,是审计体制改革的关键,由此审计署提出了审计项目管理和组织方式的“两统筹”。“两统筹”就是抓好审计质量和审计项目计划,以更优的方式调整内部机构,配置审计资源,以更高的效率推动项目实施。紧紧围绕党的路线方针政策和决议,进一步明确审什么、怎么审,编制指引、“清单”,注重审计的试审和试验,建立标准化、专业化的流程体系,加强审计质量控制。进一步加大审计项目统筹融合力度,积极探索“1+N”的组织方式,如“部门预算执行审计+经济责任审计”“政策跟踪审计+专项审计”等,努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”,形成立体化的审计体系,最大限度避免重复审计,尽量减少对被审计单位正常工作的影响。进一步优化计划执行和人员动态管理,科学管理人力资源,加强审计管理的扁平化、集约化,提高运行效率。积极运用大数据技术,深入挖掘、深度解析,推广运用“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式,精准锁定疑点,确定重点,再有针对性地对部分单位开展现场核查。推进“两统筹”,强化了工具理性的效率优先逻辑,兼顾了价值理性,体现了各方面的共同需要。在做好统筹的同时,中央和地方审计机关也要保留各自的职责。

(三)推进基层探索和理论研究的结合

审计体制改革不能一步到位,需要选择渐进式的模式,通过试点,及时推广有效经验,降低试错成本。基层对于审计体制改革的支持和认可,直接影响改革的成效和进程。改革中要理顺审计署和地方审计机关的关系,上级审计机关要加强督促检查,推进下级审计机关改革工作,同时注意减轻基层负担,消除负面影响。要提高广大基层对于具体方案的深入参与,提高方案的可行性,为审计体制改革顺利推进奠定共识基础。重视推动自下而上的诱致性变迁,充分发挥基层的创造性,并及时为地方审计机关的改革提供指导。佛山等地探索将监察、审计以及其他监督部门进行合并。重庆要求审计机关从事审计业务的人数未达到本机关总人数70%以上的,不得招录和调入非审计相关专业人员。这些都是基层审计机关有益的探索和尝试。在改革过程中需要进行深入的具有前瞻性的理论研究。审计体制改革是涉及面广的系统工程,没有现成的经验可借鉴,需要通过相关理论研究来提高对审计体制改革规律性的认识,及时解决现实问题,为审计体制改革提供持续动力。

作者单位:北京航空航天大学人文社会科学学院


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2020年04月08日 14:55
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