要素市场化改革的内在逻辑与推进路径
沈华
2024年11月07日 09:13
杨振
学习时报2024-11要素市场化配置是市场经济体制运行的重要一环，也是当前我国构建高水平社会主义市场经济体制的薄弱环节。党的二十届三中全会作出的改革部署中，将深化要素市场化改革作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要举措，提出“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放”。厘清要素市场化配置的主要职能，读懂要素市场化配置的改革逻辑，识别要素市场化配置的关键难题，才能更好推动要素市场化配置、完善要素市场制度和规则。
要素价格是优化资源配置的基础信号
从市场经济的基本逻辑看，要素市场化配置的要义，是进一步减少对要素价格的行政性干预，完善要素价格主要由市场决定的制度和规则，让要素价格真正反映资源稀缺程度和市场供求变化，向微观经营主体传递准确的经济信号、提供恰当的行为激励。
要素市场化改革之所以重要，是因为要素价格为资源优化配置提供最基础的市场信号。党的二十届三中全会强调，实现资源配置效率最优化和效益最大化。没有要素的市场化配置，市场整体的资源配置也就难以实现效率最优化和效益最大化。在市场经济体系中，自负盈亏的微观经营主体优化资源配置，主要受两类价格信号影响：一是商品和服务价格信号。若消费者对商品和服务的出价能力下降，生产者可能就面临着是否要继续维持生产的选择。二是要素价格信号。当要素价格低廉时，增加要素投入数量可能就是相对理性的选择。当要素价格持续上涨，生产者就要考虑是否减少特定要素的使用，是否调整要素投入比例，以及是否寻找使用替代要素等问题。
也就是说，处于生产最前端的要素价格，是决定后续产业链各环节资源配置的一个基础信号。由要素价格传递信息，为微观经营主体优化资源配置提供激励，正是市场经济体制运行的底层逻辑。商品服务价格的市场化决定了市场能否活跃起来，而要素价格市场化则决定了谁能以什么样的要素配置活跃起来，它是高水平社会主义市场经济体制运行的一个基石。
20世纪八九十年代，经过两次艰难的价格闯关，我国商品和服务价格的市场化改革成效显著。但从现实来看，要素价格还不能如实反映资源稀缺程度和市场供求变化，要素市场存在一定程度的价格扭曲。要看到的是，即便要素价格被扭曲，价格传递信息的功能是仍然存在的，只不过被扭曲的要素价格传递出的是一个错误的资源配置信号。中央提出要推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置，这里暗含着的逻辑前提是要素价格要准确。错误的要素价格本身，并不会阻碍要素畅通流动，但无疑阻碍着资源高效配置。
要素市场化配置面临的现实困难及改革逻辑
推动要素市场化配置，政策着眼点就是要尽可能矫正要素配置的扭曲状态。相较于商品和服务价格的市场化改革，要素价格的市场化改革更难。党的二十届三中全会提出，完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预。从改革的逻辑看，商品和服务价格市场化改革是将定价权交还给经营主体，政府的代价是放弃商品定价权，换来的是更多更活跃的经营主体。要素市场化改革，同样也是限制政府干预价格的权力，但当下政府放弃干预要素价格的代价更大。
如何减少政府放弃干预要素价格的代价，是推动要素市场化改革的关键。当前，地方政府在招商引资激烈竞争下，开出了不少形式各异的政策优惠和资金支持，已经成为要素市场化配置改革的掣肘。2022年中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》中已经明确提出，防止招商引资恶性竞争行为。这表明，地方竞争确实到了需要进一步平衡和协调的状态。在恶性竞争下，一地放弃干预要素价格的代价，是另一地可以用更具优势的要素价格赢得招商引资竞争。这时，对任一地方政府来说，积极推动要素市场化改革，主动减少对要素价格的干预，似乎都不是最优的策略选择，除非其他地方政府也同样减少对要素价格的干预。
要降低政府放弃干预要素价格的代价，顺利推进要素市场化改革，必须有顶层设计统一规范和约束地方政府竞争行为。2016年，我国开始在市场体系建设中建立公平竞争审查制度，党的二十届三中全会提出要加强公平竞争审查刚性约束，2024年8月《公平竞争审查条例》已开始施行。公平竞争审查制度，针对的不是传统意义上导致竞争不公平的各类企业。公平竞争审查约束的对象，恰恰是能够出台各类措施影响公平竞争的政策制定机关。落实好公平竞争审查刚性约束，减少政府放弃干预要素价格的代价，让地方政府愿意主动参与要素市场化改革，不仅是深化要素市场化改革的关键，也是完善要素市场制度和规则的前提。这一问题如果得不到妥善解决，再完善的要素市场制度和规则，都会因为竞争失序而遭到破坏。
要素市场化改革需持续降低制度性成本
加快要素市场化改革，要素成本的提升将倒逼资源重新高效配置，但也可能让一部分新设经营主体承担更高的要素成本。如何推动各类资源高效配置、市场潜力充分释放？特别是考虑到这一事实：我国开始实行更加具有普惠性、鼓励公平竞争的功能性产业政策，而一些国家则重回加大补贴、支持特定行业的选择性产业政策，解决好这一难题就更加迫切。
从我国坚定不移构建高水平社会主义市场经济体制的改革方向看，可行的路径是更大幅度地降低市场制度成本，以此来缓解可能会面临的要素价格上涨压力。对经营主体来说，要素成本与制度成本都是需要真实承担的成本。在不增加甚至要降低经营主体综合成本负担的前提下，逐步改变其承担的成本结构，以真实要素成本倒逼经营主体转型升级的同时，通过大幅降低市场制度成本来充分释放市场潜力。通过减少对要素价格的直接干预，让要素价格能够传递出真实信号，为微观经营主体高效配置生产要素提供准确激励。政府政策的着力点，需要从关注要素成本更多转向盯住制度成本，破除妨碍生产要素市场化配置的体制机制障碍，降低市场制度性交易成本。
以“调放结合”完善要素市场制度和规则
如果政府对价格形成的不当干预已经矫正，劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素的具体市场制度和规则该如何完善？经济理论表明，市场交易制度和规则的形成与变迁，既有来自顶层设计的理性建构制度，也有来自群众首创的自发演进力量。参考我国经济体制改革的历史经验，完善要素市场制度和规则也要因地制宜，避免“一刀切”。针对不同要素领域的市场化改革，有必要采取“调放结合”的思路予以差异化推进。
对劳动、资本、土地等发育相对较早的要素市场，市场交易的制度框架和规则体系已经基本确立，实践中可采用“以调为主”的改革方式实现突破。如土地要素市场化改革的薄弱环节，主要在于城乡土地权利的体制性差异，必须通过顶层设计优化城乡土地权利制度安排，才能逐步构建起城乡统一的建设用地市场。仅靠土地市场交易主体自发性的制度探索，很多体制机制和基础制度障碍仍然是难以突破的。
对知识、技术、管理、数据等发育相对较晚的新兴要素市场，市场交易的制度框架和规则体系尚不健全，实践中可采取“以放为主”的改革方式，赋予经营主体探索形成交易制度和规则的空间，政府要尊重经营主体的首创精神，并及时将行得通的做法上升到制度和规则层面。否则，政府“设计”的制度规则和市场“演化”的制度规则可能会存在较大差异，这也是“一放就乱、一管就死”现象背后的制度根源。事实上，不同领域甚至同一领域的不同企业，要计量和分离不同生产要素的贡献，并不存在也不可能形成“放之四海而皆准”的规则，因此也就难以“设计”出一套标准的制度规则。
实现要素市场化配置，完善要素市场制度和规则，这里的政策启示是：第一，为地方政府的恶性竞争“松绑”，强化公平竞争审查制度刚性约束，从制度上减少地方政府干预要素市场化配置的政策空间。第二，让要素价格真实反映资源稀缺和市场供求，以真实的要素价格信号提供准确激励，更大力度降低市场制度性成本，逐步改变经营主体承担的成本结构，缓解要素价格市场化与释放市场潜力可能存在的难题。第三，针对不同要素差异化推进要素市场化改革，采取“调放结合”的思路完善要素市场制度和规则，既要合理设计政府主导的“建构制度”，也应充分尊重市场内生的“演化制度”。