深化新时代城乡融合发展规律性认识
沈华
2025年12月11日 08:04
彭建强
经济日报2025-12推进城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾、解决发展不平衡不充分问题的有力抓手，也是习近平经济思想的重要内容。城乡关系是贯穿于现代化发展全过程的基本关系，城乡空间是构成现代化建设的两个主要空间载体，城乡两大社会系统的互动以及功能互补推动现代化建设不断向前迈进。习近平总书记强调：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”伴随经济社会快速发展，我国城乡关系深刻调整、加速重构，逐步从分治走向融合。实践表明，推动城乡融合发展体现城乡关系深度演进的规律性特征，是破除城乡二元结构、推动高质量发展、实现全体人民共同富裕的重大举措，也是推进中国式现代化的必然要求。
体现城乡关系演进规律性特征
城乡融合发展是城乡关系发展演变的必然趋势，符合生产力与生产关系变革的历史必然。我国在现代化进程中表现出的“城的比重上升，乡的比重下降”“城乡将长期共生并存”等现象，是客观规律的体现。新时代以来，党中央从全局和战略高度把握和处理工农城乡关系，与时俱进推动城乡双向奔赴、共同繁荣。党的十八大报告提出“推动城乡发展一体化”，党的十八届三中全会要求“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”；党的十九大报告提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，党的十九届五中全会提出“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”；党的二十大报告提出“坚持城乡融合发展”，党的二十届三中、四中全会分别对“完善城乡融合发展体制机制”“促进城乡融合发展”作出部署。随着一系列战略部署不断深化，我国城乡关系发生深刻变化，城乡融合成为中国式现代化进程中城乡发展的主题主线。
城乡发展不平衡、农村发展不充分，是我国社会主要矛盾在城乡关系和城乡发展方面的集中体现。同快速推进的工业化、城镇化相比，我国农业农村发展步伐还跟不上，“一条腿长、一条腿短”问题比较突出，农业比较效益低下，农村基础设施和公共服务落后于城市，城乡居民收入和生活水平差距依然较大。从世界各国现代化历史看，有的国家通过工业化、城镇化的长期发展和带动，实现了城乡均衡协调发展，完成了现代化进程；有的国家没有处理好工农关系、城乡关系，城乡发展严重失衡，陷入“中等收入陷阱”。我国是传统农耕文明厚重的农业大国，“三农”问题、城乡关系错综复杂，必须从根本上破除城乡二元结构，走城乡融合发展之路，推动城乡联动、城乡互促、城乡一体发展。
还要看到，畅通工农城乡循环，是畅通国内经济大循环、增强我国经济发展韧性和战略纵深的重要一环。只有实现了城乡、区域协调发展，国内大循环的空间才能更广阔、成色才能更足。我国幅员辽阔、人口众多，大部分国土面积在农村，近5亿人口生活在农村。乡村是巨大的消费市场、要素市场，几亿农民整体迈入现代化，会释放巨大的创造动能和消费潜能，为经济社会发展注入强大动力。建设全国统一大市场，构建新发展格局，实现高质量发展，都必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，畅通工农城乡循环，推动城乡要素平等交换、双向流动，激发城乡融合发展动力，释放乡村内需市场发展潜力，发挥超大规模市场优势，为中国式现代化行稳致远提供支撑。
聚焦融合发展关键着力点
城乡融合是城与乡的双向互动，既是“城融乡”，也是“乡融城”。从城市一端看，重点是吸纳农业农村转移人口，以现代工业和城市承载更多人口实现现代化。从乡村一端看，重点是以现代工业和城镇文明辐射乡村，把县乡村作为整体单元一体发展，让广大乡村人口就地就近实现现代化。在实践中，推进城乡融合发展应聚焦两个关键点。
一方面，围绕“人的城镇化”这一核心要求推进新型城镇化。
城镇化是现代化的必由之路，主要表现为城镇规模扩张和人口向城镇集中。我国现代化发展过程也是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移的过程。基于我国国情和城乡二元结构特征，人口转移既有在城镇落户、完全融入城镇的户籍人口城镇化，也有不转移农村户籍、仅进城务工生活的流动人口城镇化。2023年末我国常住人口城镇化率约为66.2%，提前完成了“十四五”规划纲要中常住人口城镇化率提高到65%的目标。与此同时，2023年底我国户籍人口城镇化率为48.3%，与常住人口城镇化率相差约17.9个百分点。由于一些地方的城乡公共服务配置政策还受户籍限制，大量转移人口尚未彻底融入城镇，还不能完全享有市民同等待遇，这也成为提升城镇化质量的关键突破口。根据国家统计局发布的“十四五”以来社会民生统计报告，2024年，44.5%的进城农民工认为自己是本地人，38.2%参加过所在社区组织的活动。农民工的城市融入和城市归属感有待提升。
当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段。新型城镇化更加注重以人为本、促进人的全面发展，核心要求是提升“人的城镇化”质量，关键任务是加快推进农业转移人口市民化，需在深化户籍制度改革、提高公共服务水平、促进稳定就业上下功夫。
另一方面，以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展。
我国作为人口大国和农业大国，即使基本实现城镇化，仍将有4亿左右的人口生活在农村。他们的生产就业、生活水平、文明程度，直接关系到中国式现代化的成色。而且，我国的城镇化也有别于发达国家的城市化，大中小城市和小城镇协调发展是我国城镇化的重要特征。农业转移人口不可能都转移到大中小城市，相当一部分人口会在县域内实现就近城镇化。建设农业强国和实现乡村全面振兴，也不能就农业论农业、就乡村论乡村，还要强化以工补农、以城带乡，实现工农城乡全面融合、共同繁荣。县域是兼具城乡双重属性的基本载体和复合区域单元，是城乡关系形态交织互动的前沿。要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，一体设计、一并推进，率先在县域范围内实现城乡一体化。
推进县域城乡融合发展，要重点发挥县城带动作用，强化县域经济支撑作用。增强县城综合承载能力，打造梯次联动、多元共生的城镇空间体系。着力发展各具特色的县域经济，优化县域产业结构和空间布局，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点、以三次产业融合为基础的县域经济体系。率先在县域内破除城乡二元结构，一体推进城镇和乡村规划、建设和治理，把县域建设成为城乡融合发展先行区。
完善城乡融合发展体制机制
城乡融合发展是一场深刻的系统性变革，要着力破除城乡二元结构，深化城乡关系重点领域和关键环节改革，进一步完善城乡融合发展体制机制和政策体系。
促进城乡资源要素有序流动。当前，乡村人才、土地、资金等要素过多流向城市的格局尚未根本改变，要强化政策引导，加快完善要素市场化配置体制机制，促进更多资源要素流入农村。建立城乡统一的要素市场，搭建区域性或全国性交易平台，促进现代科技、社会资本进村入乡。建立多层次、广覆盖、可持续的现代农村金融服务体系，创新农村金融产品，积极发展农村普惠金融，健全多层次农业保险体系，引导和规范农业农村领域社会投资。构建城乡统一的建设用地市场，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。壮大乡村人才队伍，加大乡村本土人才培养，有序引导城市各类专业技术人才下乡服务。加强数据赋能，完善数据基础制度，建设农业大数据中心，整合人口、土地、产业等信息，构建城乡数据共享平台。
推动公共资源均衡配置。按照支持农业农村优先发展的要求，健全城乡公共资源均衡配置机制，推动公共资源向农业农村倾斜。加大财政支持力度，优先保障农业农村领域一般公共预算投入，加大中央预算内投资、超长期特别国债和地方政府专项债券对农业农村领域重大项目建设的支持力度。坚持尽力而为、量力而行，健全农村基础设施建设多元投入保障机制，建立城乡基础设施一体化规划、建设、管护机制，推进城镇基础设施网络向乡村延伸覆盖，逐步实现城乡互联互通、并网运行。坚持扩面和提标并举，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，促进基本公共服务优质资源向农村覆盖，推进城乡基本公共服务均衡可及、优质共享。
进一步深化农村改革。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，健全土地流转价格形成机制，发展农业适度规模经营。建立健全以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，促进农民合作经营。鼓励小农户以土地经营权等入股新型农业经营主体，探索建立更加稳定的利益联结机制。巩固提升农村集体产权制度改革成果，发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。
作者简介：彭建强，河北省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员、河北省社会科学院副院长
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