社会研究 理论研究

我国未成年人维权社会组织:作用、问题及对策

沈华

2017年05月16日 12:00

王建敏
《中国青年研究》2016年第7期

第十二届全国人民代表大会第四次会议政府工作报告指出:支持工会、共青团、妇联等群团组织参与社会治理。加快行业协会商会与行政机关脱钩改革,依法规范发展社会组织,支持专业社会工作、志愿服务和慈善事业发展。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中共有13处提及“社会组织”,充分体现了党中央对社会组织建设与发展的高度重视。《决定》强调要“激发社会组织活力”,“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”。所谓社会组织是指在政府与企业之外,向社会某个领域提供社会服务,并具有公益性、非营利性、自治性、志愿性等特点的组织机构。未成年人是一个特殊群体,在社会中处于弱势地位。在我国未成年人除了享有我国宪法赋予的公民基本权利外,《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未保法》)明确规定:未成年人享有生存权、发展权、受保护权和参与权四项基本权利。同时又强调“未成人享有受教育权,国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权”。保护未成年人合法权益是全社会的责任。社会组织在致力于解决各种社会性问题,为社会发展提供多种服务的过程中,有一部分社会组织或者社会组织中某一部分工作人员是专门关注未成年人的,为未成年人维权提供服务,这一部分组织我们把它称为未成年人维权社会组织。未成年人维权社会组织在保护未成年人合法权益过程中,发挥着政府、学校、家庭、工青妇等机构不可替代的作用。
   
       一、我国未成年人维权社会组织发展的现状与作用
   
       改革开放以来,我国社会组织大量涌现、蓬勃发展。目前,全国各类社会组织约470万个,近些年增长率一直保持在10%~15%,仅在民政部门登记的社会组织,就由1988年的4446个发展到2014年的60.6万个,增长160多倍,呈现出发展快、种类多、领域广等特征。数量众多的社会组织,在推动经济发展、维护社会和谐稳定等方面发挥着不可或缺的作用[1]。未成年人维权社会组织大都是具有法人资格、以未成年人为主要服务对象,以开展未成年人的专题培训、专业研究、咨询服务、学术交流、承办委托、编辑专业刊物等为主要工作,自负盈亏的组织。比如,北京青少年法律援助与研究中心、首都师范大学少年司法社会工作研究与服务中心、北京市青少年法律与心理咨询服务中心等,这些社会组织在参与未成年人权益保护过程中都起着非常重要的作用。
   
       1.提供心理帮助
   
       未成年维权社会组织为未成年人提供心理咨询、心理辅导、精神卫生等服务,有利于缓解未成年人的精神压力。它们在研究探索未成年人心理规律,倾听关注未成年人成长需求,帮助未成年人健康发展等方面做了积极的努力。有的未成年维权社会组织设有专门的心理咨询部为未成年人提供个体咨询、心理支持热线、心理测评、团体咨询、心理学相关培训等服务,有的针对未成年人法律与心理问题进行有效的、公益性的社会干预服务,还有的聘请资深的社会执业律师、专业心理咨询师和国内知名的专家学者对青少年进行素质训练、催眠及意象减肥、感觉统合训练与思维能力训练等。
   
       2.丰富精神文化生活
   
       未成年人维权社会组织积极开展读书、文艺演出、放映电影等各种娱乐文化活动,丰富未成年人的文化生活。通过开办各种参与方式的知识讲座、经验分享、文娱活动等丰富未成年人的业余文化生活。如有的未成年人维权社会组织提供的主要服务项目包括:亲子关系工作坊,教师、学生减压培训,智慧父母伯乐堂——家长心理沙龙,决战商场——企业沙盘实战训练,远离情绪性驾驶——私家车驾驶员心理减压培训等。
   
       3.注重未成年人教育
   
       一是创办打工子弟学校,让那些不能在父母打工地就读公办学校的打工子女有了就近接受教育的机会。二是开展业务专题培训,如北京青少年法律援助与研究中心开展少年司法与律师的作用、未成年人社会保护制度和民政系统未成年人保护工作动态、性侵害未成年人案件国内外司法实务、学生权益保护暨律师普法进校园等专题培训,收到很好的效果。三是对未成年人保护工作者、学生家长开展培训,大力宣传普及未成年人保护法律知识和理念,通过法律咨询和援助,引导未成年人与家长依法维权,着力化解社会矛盾。
   
       4.动员社会资源对未成年人提供爱心帮助
   
       未成年人维权社会组织一方面可以通过各种募捐、筹款活动,吸纳社会资源,动员社会慈善资源。比如通过开展小额爱心资助项目,对权利受到侵害无法得到切实赔偿的未成年人给予资助。同时,未成年人维权社会组织还吸收更多的社会资金,为有爱心的人士提供献爱心的平台。如北京有个比较知名的微公益机构,主要专注于听障未成年人的社会服务,在网络上比较有影响力。
   
       5.积极开展倡导政策工作
   
       社会组织在涉及未成年人立法和公共政策的倡导方面发挥积极作用。作为未成年人的代言人,未成年人维权社会组织努力倡导在立法和公共政策过程中广泛的社会公平,同时也通过媒体和社会舆论的力量监督公共政策的实施和效果。
   
    一是参与立法等社会活动。如某社会组织积极参与了两高两部《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》和《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为的意见》(征求意见稿)等的讨论和征求意见工作,并从实际操作角度提出了修改建议。
   
       二是积极开展未成年人权益保护课题研究,推动完善立法和政策改革。关注未成年人保护热点事件,对社会热议的儿童遭受暴力伤害、心理创伤做出反应。总结此类案件的新特点,对法律如何约束这类案件提出对策建议,这样可以引起政府以及社会各界对未成年人保护的持续关注,推动未成年人保护制度和工作的逐步完善。
   
       二、我国未成年人维权社会组织存在的问题
   
       1.管理体制没有理顺
   
       目前我国对社会组织的管理实行的是双重管理体制,即由登记管理机关和业务主管单位分别实行监督管理的职能,对社会组织的注册登记以及获得合法的地位实行非常严格的限制,如果行使管理职能的两个部门其中一个不同意,那么社会组织就无法成立。很多社会组织尤其是一些参与未成年人权益保护的社会组织往往冒着不登记注册的风险,顶着没有名分的头衔为未成年人服务,使很多未成年人维权社会组织处于半官方、半民间、半社会的尴尬地位。2013年,《国务院机构改革和职能转变方案》提出取消行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织的业务主管单位。这四类组织可以直接在民政部门进行审查登记,这是中央层面释放取消社会组织双重管理体制的信号。
   
       2.法律法规体系不健全
   
       社会组织的成立和发展理应受到法律的保护和规制,在法律的框架内享受相应的优惠政策以及接受法律的监管。然而在我国却没有一部属于社会组织的比较完善的法律,只有相关的条例作为登记管理的依据。
   
       尽管2016年1月13日国务院第119次常务会议修改通过并实施了《社会团体登记管理条例》,这对于社会组织的成立和发展无疑是利好的消息,说明我国政府正在积极建立有关社会组织登记管理方面的法律制度,可是《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》还有待于修订,至今没有实质性的进展。目前,有关社会组织的烦琐的登记程序,带有控制、限制的制度性框架,再加上立法层次低、法规内容不完善,而且法规以程序性规范为主,对社会组织权利、义务的规定不明确也不清晰等,这些不利的因素在相当长的一段时间内已经制约了社会组织尤其是未成年人维权社会组织的发展和壮大。还有一点就是关于境外社会组织在华开展活动的管理,没有法律和政策依据,难以对其进行监管。因此,构建有关社会组织建设的法律法规体系刻不容缓。
   
       另外,慈善立法对社会组织更好地参与未成年人权益保护起至关重要的作用。第十二届全国人民代表大会第四次会议于2016年3月16日通过《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》),自2016年9月1日起施行。下一步如何顺利实施《慈善法》,如何向社会组织放权,向地方放权是当务之急。目前行政权力对于社会慈善资源的垄断造成社会不公平,民间慈善组织还没有能够在《慈善法》的保障下得到支持、鼓励和培育,慈善组织还不能够在同一个平台上竞争发展。
   
       即使这些法律法规得以制定与完善,但仍然缺少一部促进、鼓励、规范、管理社会组织的专门法——《社会组织法》,来规范社会组织的健康发展。
   
       3.资金来源困难
   
       未成年人维权社会组织本身具有公益性和志愿性,是不以营利为目的的一类组织,所以“自负盈亏”对于社会组织来说很不现实。在我国社会组织尤其是未成年人维权社会组织的资金来源渠道非常狭窄,主要是来自于境外机构的赞助、本国慈善机构的捐助、社会组织的组织者自掏腰包以及收取会员的会费。
   
       随着未成年人维权社会组织的发展壮大,其功能和作用日益凸显。一直以来,未成年人维权社会组织的资金来源严重不足。尽管政府有的时候也会给一部分的经费,但是这些经费只能勉强维持其开展基本活动,对于服务人员的正当的开销、花费等则无法满足。目前北京有108所社工事务所,大多都面临着资金的困境。
   
       我国的未成年人群体非常庞大,权益受到侵害的未成年人也不在少数,社会组织本身筹资能力低,社会组织的发起人或负责人经济实力有限,政府方面在资金上的扶持力度也不大,造成社会组织“囊中羞涩”,生存状况不佳,有的未成年人维权社会组织甚至已经难以维持下去,徘徊在解体的边缘。而未成年人维权社会组织开展服务未成年人的活动却需要很大的经费支出,其中包括交通费、通信费、宣传册制作成本、非志愿者的劳务支出等,想要让未成年人维权社会组织提供优质高效的服务确实强人所难。经费不足的问题成为制约和限制社会组织发展的一大“瓶颈”,对社会组织保护未成年人权益产生了很大影响。
   
       4.人力资源匮乏
   
       我国未成年人维权社会组织人力资源水平偏低的原因是多方面的,其主要原因是我国很多社会组织主要依靠的是志愿者开展服务,社会影响力不大,工资水平普遍不高,而且缺乏社会保障等相关福利待遇,另外由于身份合法性的缺失导致组织编制和定员数量极少,对于吸引高素质人才是非常难的。人才的欠缺导致组织的能力不足,对社会组织发展产生了严重的影响。再加上中国现行人事制度限制了优秀人才进入社会组织,使得社会组织的发展堪忧。
   
    未成年人维权社会组织的发展虽然形成了一定的规模,但是在专业化的程度上跟发达国家相比还有很大差距。而未成年人维权社会组织本身素质的高低往往是由一个组织内部专业人员的素质决定的。高素质的专业人才具有先进的知识和技术,能够带来先进的管理理念,完善未成年人维权社会组织的内部管理体系。另外,组织内部员工知识技能充足也有利于扩大组织的服务范围和扩展服务功能,提高社会组织的服务质量和服务效率,一定程度上能够提高社会组织的信誉度,对保护未成年人的社会组织的发展大有裨益。因此,未成年人维权社会组织要实现创新和持续发展,就必须吸引更多素质高、能力强的专业人才。目前未成年人维权社会组织的专业人才严重不足,领军人才比较缺乏,同时大多数为兼职,流动性较大,给其带来巨大的困难,使未成年人及监护人很难接纳和认可它们提供的服务,损害了服务的效果,也影响其长远的发展。
   
       5.政府作用发挥不够
   
       政府本身要激发社会组织的作用,希望一部分政府的职能转移给未成年人维权社会组织去承担。但是未成年人维权社会组织的成长需要一个过程。目前我国未成年人维权社会组织在成长过程中缺资金、缺人才、缺场地、缺经验,甚至没有基本的规章制度,很难承担政府要转移的公共服务职能。这就必然经历一个艰难的嬗变过程。在这个过程中,政府要发挥重要作用,起到组织孵化作用,为社会组织的成长搭建平台,甚至提供场地,帮助建立、制定有序运行的规则。
   
       但是,目前政府支持培育未成年人维权社会组织力度不够,配套的改革措施跟不上,政府转移职能的主动性、积极性还不够,主管部门的管理职责不明确,管理不到位。除此之外,适合由未成年人维权社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担的进度有待于提高。这需要加快政府职能转移,更好地发挥社会组织在未成年人权益保护中的作用,制定政府向社会组织转移职能的指导意见和转移事项目录,建立相应动态调整机制和公示制度。
   
       6.内部管理有难度
   
       未成年人维权社会组织与政府组织和企业组织有所不同。政府组织和企业组织有明确的目标、严密的组织机构、规范的内部章程,但社会组织则不同,尤其是未成年人维权社会组织发展的初期,其成员主要靠社会正义感和服务热情维持在一起,专职工作人员不多。
   
       有些未成年人维权社会组织缺乏合理的内部管理机制,制度不完善、民主管理不到位、财务管理不透明、组织活动不规范,有的甚至发生违规违纪等问题,以致影响了对未成年人权益的保护。
   
       7.政府购买服务的模式需进一步改善
   
       政府购买社会组织为未成年人服务的项目,目前存在着内容狭窄、持续性不强、力度较小等问题,无法有效支撑未成年人维权社会组织的生存发展。一是政府购买服务的项目不够稳定,很多项目是每年申请一次,如果当年获得了支持,第二年申请时项目不一定会中标,这导致很多依靠政府购买服务经费的未成年人维权社会组织得不到稳定的经费支持。二是项目资金使用限制过死。项目经费不得用于提高项目单位工作人员待遇和改善自身办公条件的支出,对劳务费比例规定得过严,有的还明确要求本单位工作人员不得领取项目劳务费,这不利于调动本单位人员的积极性和发挥他们的专业优势。三是对项目申请人资格的审查不够严格。当前,一些有商业背景的、有收费业务的未成年人维权组织也在申请政府购买服务项目,如果不加限定,则会导致部分社会组织商业化,未成年人维权组织最初的使命感就会逐渐丧失。这不仅违背了政府购买服务项目的初衷,而且也不利于为未成年人更好地提供服务。
   
       三、我国未成年人维权社会组织参与未成年人保护的对策建议
   
       1.转变思想观念
   
       党和政府要转变观念,充分认识社会组织参与未成年人维权的重要意义,从自己亲自干到激发社会组织活力,促进其健康发展,依靠社会组织为未成年人提供服务。
   
       未成年人维权社会组织应改变观念、与时俱进,自我转型,不仅能够赢得市场,也能够赢得未成年人的信任。市场化、社会化是社会组织未来的发展方向,因为市场化、社会化会让社会组织在很多方面更加具备优势,更加充满力量。由此社会组织要逐步实现与政府的人事、机构、职能、资产等方面的“脱钩”,代表国家从管理向为未成年人提供服务转变。
   
       未成年人及父母和其他家庭成员也要转变观念,树立当未成年人权益受到损害时,未成年人维权组织可以为自己代言,实现由原来的遇到维权问题找政府到现在遇到问题找社会组织的转变。
   
       2.健全相关的法律法规
   
       相关的法律法规要跟进配套,通过配套法规、政策支持帮扶社会组织成长[2]。法律法规体系不够完善制约了社会组织的健康发展,也是限制其发挥作用的重要因素。尽管我国的社会组织发展已经历了很长的一段时间,但是目前仍然没有一部专门法律,只是靠着一些条例来规范着社会组织的行为,比如《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。由于社会环境的变化,除了刚刚公布实施的《社会团体登记管理条例》之外,其他条例中的很多内容已经不适合甚至制约社会组织的发展和成长。希望尽快制定《社会组织法》,把有关社会组织的管理原则、活动领域和范围、组织宗旨、活动准则、权利与义务等以法律的形式规定下来。尽快修订《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等规章制度。只有制定完善的法律体系,社会组织才能更好地投入公共事务管理的活动中,未成年人维权社会组织的维权活动也才有了法律保障。
   
    另外,各省、自治区、直辖市也可制定《社会组织条例》,团市委制定《青少年服务条例》。构建一个宏观的服务体系和配套的制度,来指导和规范未成年人维权社会组织服务于困境青少年。
   
       3.通过资金来源多元化,保障组织正常运转
   
       未成年人维权社会组织在提供服务的过程中,资金的短缺无疑是制约其发展壮大的重要因素,要争取国内外的捐助,未成年人维权社会组织要注重观念的转变,突出宣传组织的社会公益目标和组织机构的宗旨,提高社会知名度,不断扩大影响力。西方国家民间捐助的比重都很高,英国占到12%,美国高达19%。这是因为西方国家的法律明确规定:为慈善组织捐款可以抵税、减税,所以很多个人、企业都愿意为社会组织捐助,这一点非常值得学习和借鉴。另外,社会组织要注意对捐资使用的透明化,让捐助者明白资金的花费去向以及带来的效果,以良好的社会形象、较高的信誉地位和完善的项目计划吸引更多的资助者。
   
       各级政府也要加大对未成年人维权社会组织的资金支持,这对社会组织的发展是必不可少的。美国的社会组织收入中有高达30%是来自政府基金或政府合同,德国政府对社会组织的资助占组织收入来源的68%,英国的比重也达到了40%。我国的经济水平虽然不及西方发达国家,社会组织的财政支持机制也不如他们的完善,但是对于社会组织参与未成年人权益保护,对构建和谐社会关系、参与社会管理会起到的重要作用,更能吸引政府的政策倾斜和加大投入来保证组织机构的运行。
   
       4.建立可持续人才培养机制
   
       未成年人维权社会组织的发展壮大离不开优秀人才的支撑,这就要求社会组织采取措施加以完善。
   
       一是做好社会组织工作人员培训。社会组织成立初期一般社会公信度不高,再加上资金不足,工资水平低下,很难吸引优秀的人才加入。这也会使社会组织的服务质量大打折扣,所以解决当前困难最行之有效的办法就是对组织内部的员工进行培训,提高他们的业务素质和专业技能,对组织人员培训的内容可以从组织管理、相关法律知识、筹资策略、项目管理等几个方面入手。
   
       二是要创建合理的激励机制。未成年人维权社会组织必须要通过适当的方式把人才留住。对于组织内的志愿者,他们具有无私的奉献精神和为社会做出贡献的抱负,这些精神力量推动他们服务于未成年人维权组织。这也是未成年人维权组织人力资源管理的优势所在。所以组织内部要形成合理的晋升机制,要善于运用志愿者资源,健全激励机制,激发工作人员的工作能动性,这样才会让员工感到工作本身所带来的成就感和满足感,另外要将优秀的工作人员尽早地吸纳到管理岗位上,保证未成年人维权社会组织能够长远的发展。
   
       三是要保证人才的合理流动。未成年人维权社会组织对人才的流动要弱化限制,使人力资源的流动拥有较高的自由度,在组织发展过程中一旦出现任职不合理现象时,要保证人员可以合理地流动。
   
       5.政府构建支持、引导、帮扶的平台
   
       (1)政府部门应依法引导未成年人维权社会组织进行活动。十八届四中全会指出:加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设……加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展。为了未成年人维权组织的健康发展,政府部门应在规范引导上下工夫[3]。政府对于未成年人维权社会组织管理要做到:加快未成年人维权社会组织的立法工作,明确未成年人维权社会组织的法律地位、权利义务;健全未成年人维权社会组织的准入和退出机制,对于职能不清、业务开展不正常、不适应经济社会发展的社会组织,要依法予以注销;完善信用体系和信息公开制度,对未成年人维权社会组织开展社会评价,评价结果向社会公布;完善政府综合监管体系,加强对未成年人维权社会组织的政策和业务指导。
   
       规范引导未成年人维权社会组织涉外活动。规范社会组织对外合作、接受境外捐赠等涉外活动。加强对在华境外非政府组织的管理。加强涉外社会组织登记管理,制定境外非政府组织项目、资金、人员管理制度,制定境外非政府组织活动领域准入目录,引导境外非政府组织在我国依法开展活动。
   
       (2)政策支持帮扶要到位。十八届四中全会提出,“加强行业性、专业性人民调解组织建设,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”,“各级党委和政府要领导和支持工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织在依法治国中积极发挥作用”等,未成年人维权社会组织发展不足、发展不优的问题比较突出,相当一部分社会组织建设质量不高、服务能力不强,与经济社会发展的需求不相适应。这就要求各级党委和政府要领导和支持未成年人维权社会组织。通过政策支持帮扶未成年人维权社会组织健康成长。
   
       创新未成年人维权社会组织培育扶持机制。社会组织培育平台是一种新型的社会关系,它只有在与社会的联动中,才能真正体现培育的实效和价值[4]。适合由未成年人维权社会组织提供的公共服务和解决的事项,应交由社会组织承担。加快政府职能转移,更好地发挥社会力量在未成年人权益保护中的作用,制定政府向社会组织转移职能的指导意见和转移事项目录,建立相应动态调整机制和公示制度。如目前可利用办公用房改革的契机,将多余的房子建成社会组织孵化基地,并结合社会组织在孵化基地集中办公的实际,由多个社会组织共建一个财务中心,以此节省成本。
   
    及时界定未成年人维权社会组织与主管部门之间的职能。建议加快推进社会组织登记管理制度改革,完善社会组织直接登记制度。进一步明确主管部门的管理职责,明确未成年人维权社会组织的职能、权利义务和内部治理等,通过两张“权力清单”的建立健全,确保参与未成年人权益保护的社会组织既能尽快摘掉“官帽”,更能充满活力。行政机关应重在宏观管理,为未成年人维权组织发展提供良好的外在环境。
   
       6.建立健全成熟、稳定的政府购买服务机制
   
       (1)建议出台政府转移职能指导性目录,健全政府购买未成年人维权服务机制。政府购买公共服务机制,很多地方都已经开始探索实践了。目前未成年人维权社会组织承接政府职能,大都是无偿免费的。未成年人维权社会组织力量还很薄弱,很多时候是凭负责人的个人力量,经费保障难。所以,建议完善财税支持政策,建立政府向社会组织购买公共服务制度,制定指导目录和管理办法,实现政府、社会组织、未成年人的共赢。
   
       (2)专门列出关于未成年人权益保护的项目。从北京市发布的《2014-2015年市级政府向社会力量购买服务指导性目录》中看到,该目录分为12大类,81个项目的“清单”,其中没有专门未成年人权益保护的项目,仅包含在其他项目中如教育类等。建议在政府购买服务的项目中能够专门列出关于未成年人权益保护的项目,以便更好地保护未成年人权益。
   
       (3)建立政府购买服务项目的持续稳定的机制。要有稳定的项目申请、批准和经费支持机制,要让为未成年人服务的社会组织有一个较为稳定的经费来源。
   
       另外,建议适当提高项目管理经费比例,不要限制本单位人员参与项目和领取劳务费。总之,应该让参加政府购买服务项目的未成年人维权社会组织为未成年人提供打包服务,只要有严格的财务管理制度,并着力加强审计监管力度,这些社会组织一定能把项目完成好,更多的未成年人也将从他们的工作中获益。
   
    作者简介:王建敏,中国青年政治学院《中国青年社会科学》编辑部教授]]>

2017年05月16日 06:41
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新时期我国农村社会工作的典型实践、经验与挑战