社会研究 理论研究

福利体制的历史变迁与发展逻辑:以中日比较为视角

沈华

2020年11月30日 08:05

郑彬睿
《学海》2020年第4期

从地理位置看,我国属于典型的东亚国家,但我国社会福利制度本身蕴含大量本土化特征,即中国特色社会主义特征。如果从经济水平和福利发展策略角度判断,我国社会福利体制的确更加类似东亚福利体制,尤其是生产型福利体制。若从我国社会福利发展趋势视角分析,东亚福利体制似乎仍不足以解读中国发展实际。若从福利内容(welfare mix)和福利效果(welfare outcome)来综合评估,我国与韩国、拉美部分国家如智利属于同一类别,是以较少投入取得较好效果的“成功的非正式保障体制”(successfulinformal security regime)。实际上,我国福利体制有其独特的历史进程,有其自洽的发展逻辑。在已有成熟福利国家中日本最为独特。日本被认为拥有兼具东方和西方特色的福利体制,既可以被认为是福利国家,也可以被当成福利社会,且日本在文化上曾经深受我国影响,在福利国家中属于一个较为特殊的案例。此外,在福利体制趋同论影响下,日本和中国都被认为有较为典型的东亚福利体制,也常被用于比较。相较于西方福利国家,日本福利体制真正的腾飞正好处在西方福利国家面临危机之际。而我国福利体制快速发展期是2000年之后,此时“东亚经济奇迹”开始消退。巧合的是日本迈入福利国家正好比英国晚30年,我国福利体制快速发展期的开始,正好比日本也晚30年。将中国和日本这两个各具特色,但又存在一定潜在联系的国家进行比较分析,可以更加清晰地发现,我国和日本福利体制发展背后的发展逻辑迥异。本文通过聚焦两国福利体制发展历史变迁,试图找到比较福利体制研究的新视角。

福利体制起源的理论学派

关于福利体制形成的理论学派众多,最早是功能学派。这一派的学者认为,福利体制是经济发展到一定阶段的产物。比较有代表性的学者是Cutright,他试图找到经济发展与福利体制发展之间的因果关系。其次,是威伦斯基。威伦斯基以人均GNP、自由主义国家、集权主义国家、65 岁以上人口比率、社会福利制度的实施年数、社会保障占国内生产总值的比重为变量,试图找到社会支出(SocialExpenditure)与福利国家之间的内在联系。虽然一些学者认为,以社会支出为标准的模型存在重大偏误,但从实践视角来看,社会保障支出占国内生产总值的比重等仍然是衡量一国福利水平的重要指标。

另一个重要的学派是工业学派。这一学派认为,工业化的快速发展推动了城市化的进程,从而改变了传统的社会运行模式。而且这一学派认为,随着工人阶级的不断增长,他们对于福利供给的需求也与日俱增。因此,福利体制的建立是为了回应工业化发展带来的社会变革。与工业学派非常类似的观点存在于新马克思主义学派。新马克思主义学派认为,福利体制产生的根本原因是资本主义精英为了应对日益激烈的阶级斗争,这些阶级斗争的导火索是工业文明的诞生与进步。

当然,还有一个重要的学派就是制度主义学派。这一派认为各国制度的遗产对其福利体制的形成与发展存在重大影响。例如,这一学派提出了关键节点(Critical Juncture)这一概念,认为之前所做的政策决策对于后续政策存在极大制约作用。福利体制作为一系列社会政策的综合作用的结果,其自身原有的政策制度环境具有极大粘连力,这一制约效应被称为锁定现象(Lock in)。一旦这些制约条件形成,制度改革将面临巨大的挑战和政治风险,从而形成路径依赖(path dependence)和否决点(veto points),Paul Pierson是这一学派的代表。当然,这些学派虽然对于福利体制产生的必要条件分析视角各不相同,但是基本上都存在较为相似的逻辑主线,即他们认为,所有国家福利体制发展最后都会经历“经济建设—工业化发展—民主化”三部曲。另外,这些学派更多关注的是一国福利体制产生和发展的内生因素或者说国内发展条件,如经济发展水平、工业化程度、老龄人口规模、阶级等诸多因素,对于一些潜在的国外因素明显探讨不足。

从中国的福利体制发展相关经验来看,我国福利体制的产生极大地受到国外因素的影响。例如,我国现代社会福利制度最早可追溯至1906年清政府创设的“民政部”,当时清政府相关机构是鸦片战争失败后,洋务运动兴起,迫于西方潜在威胁的压力,比照西方相关制度和办法建立起来的,是一种被动政策移植。

与中国极为类似,日本的福利体制起源于一战后对德国的学习与模仿,但属于主动政策移植。明治维新后,日本资本主义迅速发展,工业化进程明显加快。德国先进的工业文明对日本统治阶层的影响很大,为了应对资本主义快速壮大,工业化进程加速发展,日本开始效仿西方发达国家建立起符合自身国情的福利体制雏形。因此,分析中国和日本福利体制形成的必要条件,不能仅考虑国内因素如经济发展水平、工业化程度、城市化发展进程等,还应该对一些国际政治环境因素的影响进行通盘考虑。因此,本文尝试利用历史比较分析方法,结合已有关于福利体制缘起的各个解释学派的逻辑,特别是制度主义学派逻辑,对中日福利体制历史变迁和各自的发展逻辑进行解读和分析,试图讨论以下议题:国际环境如全球化、国际危机等对中日福利体制发展有何影响?为什么日本走上了福利国家之路,而我国却走上了截然不同的道路?

中日福利体制的发展变迁

新中国成立后,我国福利体制建设主要经历了四个关键阶段:第一阶段是中国特色社会主义福利体制初建期;第二阶段是职工福利改革期;第三阶段是福利体制转型期——从“补缺”型福利体制转向“适度普惠型”福利体制;第四个阶段是党的十八大以来我国福利体制建设加速期。

新中国成立后,国民经济逐渐复苏,我国开始探索建立社会主义福利体制——劳动保险制度和社会福利制度。随着城乡福利制度相继确立,当时社会福利制度逐步形成了城镇福利和农村福利两大独立体系。其中,城镇福利包括民政福利和职工福利。

民政福利是一种补缺型福利制度安排,主要针对城镇孤寡老人、孤儿和残疾人等弱势群体提供资助,一般由社会公共事业和福利企业实施。社会公共事业由政府主导,通过在全国各大中城市创办救济福利单位、接收和改造救济院等方式,对孤寡老人、孤儿等弱势群体进行收容。福利企业则向丧失部分劳动能力的残疾人提供就业机会,以保障其基本生活条件,这些自救性的企业福利后面来被定义为“迷你福利国家”。由于民政福利与社会救济联系紧密,因此被称作救济福利事业。但救济福利事业涉及人群较少,多为弱势群体,绝大多数城镇居民的社会福利,需要机关和单位提供,此即职工福利。通过不断修订和完善法律和文件,1957年我国的职工福利已覆盖国家机关、企业事业单位职工诸多方面,并且初具规模。这个时期农村福利制度则由生产队和公社提供,医疗方面则开始探索由“赤脚医生”对农民健康福利进行保障。虽然我国福利体制充满了本土特色,结合了本国发展的实际,但在一些具体制度设计上仍然受到了当时苏联的影响,例如在城乡户籍管理上借鉴了苏联,这对形成我国城乡二元福利体制结构存在一定影响。

1957年我国计划经济体制完全确立,为适应计划经济体制,我国福利体制随之进行了20多年的探索。针对前期职工福利制度中存在项目混乱、管理不顺和福利过高等难题,政府多次通过发布文件等方式,对职工福利做出改革和调整。到1966年我国的职工福利形成了“高就业、低工资、高福利”之态势。实际上职工福利与企业经营绩效不相匹配,给企业的生存发展带来巨大的压力,严重阻碍了经济发展。1978实行改革开放后,国家建设重心转移至发展经济,与经济发展脱钩的职工福利政策被及时矫正,主要是修改职工福利提取办法和构建新职工福利补贴制度。经过6年多的改革,单位福利制度进一步得到完善。

由此可见,1957-1984年间,职工福利超越民政福利,成为我国社会福利改革的重点,而这期间的民政福利主要由国家支持,在儿童福利院、精神病疗养院和残疾人习艺所等方面进行社会福利建设。到1984年,计划经济体制下我国社会福利制度基本建成二元福利体制,依托政府和单位较好地保障了城乡弱势群体的基本生活;特别是农村五保供养制度(保吃、保穿、保烧、保教、保葬)的实施,让农村最底层群众彻底摆脱颠沛流离、老无所依的悲惨命运。但由于计划经济体制下社会福利制度背离福利社会化原则,正式实施对象的身份又受限,导致社会福利制度出现“小而大、大而全”、职工福利严重异化等现象,不利于社会福利的健康发展。

随着我国经济体制由计划经济转向市场经济,传统社会福利政策为适应现代社会发展,推行了许多革命性的改革措施。职工福利为配合企业改革,将传统福利制度中的职工福利与工资明确区分,带有工资性质的福利和保险费用单独计入,不再与职工福利混为一体,彻底摆脱了前期职工福利被异化现象。住房福利制度改革方面,1998年我国停止实行多年的单位福利分房政策,全部改为售卖商品房;2000年开始推行廉租房政策。职工福利政策经过上述改革后,到2000年左右逐步向适度普惠型福利制度转变,市场经济的发展为普惠型民政福利政策提供基础条件。为使普惠型民政福利可持续发展,在民政福利经费方面逐步取消国家和单位包干制,改为多渠道供款模式。第一,继续由国家财政拨款,提高民政福利的财政支出能力;第二,鼓励单位、集体及个人共同募集民政福利资金;第三,发行有关民政福利性质彩票,这对募集民政福利经费起到关键性作用;第四,通过社会捐助和其他方式募捐民政福利经

费,鼓励社会以捐助方式为民政福利提供资金来源。

值得一提的是,当时福利体制改革离不开国际组织建议这一外在推力的推动。例如世界银行、国际货币基金组织等国际组织对我国福利体制,尤其是养老体制的可持续性问题,给予了一定的建议,从而进一步推动了我国福利体制向市场化、社会化转型。特别是 2003 年 SARS 的暴发,促使我国福利体制进行了一次“查漏补缺”。SARS暴发后,国内农村没有相应的社会保障制度对废除的公社福利进行补位,导致一系列风险产生和扩散。在国内外因素的

共同推动下,我国开始建立新农合制度,农村地区“福利匮乏”状态开始改善。

在这一时期我国整体福利体制建设力度有所加强。贫困治理的投入更多,新一轮医疗改革有序推进,社会保障体制开始迈上法制化轨道。2007年前,我国社会福利制度以扶弱济贫为主责。20 世纪 90年代,随着国有企业改革的展开,为了应对经济改革带来的社会阵痛如下岗失业、不平等和贫困问题,我国逐步开始探索最低生活保障制度。从1993年上海开始试点最低保障制度,到2007年城乡最低生活保障制度全面铺开,我国已经逐步建立了一张最低生

活保障安全网。之后,为全面实现小康社会,民政部提出社会福利由“补救型”向“适度普惠型”转型发展战略,我国开始实行普惠性社会福利政策。“普惠型”社会福利在服务目标上惠及全民,在福利项目上扩展至社会基本服务,在生活质量上提升到高标准保障;除收入、救济和保险外,还需全面覆盖医疗、教育、住房和社会服务等领域。2009年,我国开始了新的一轮医疗改革。医疗改革的重点涉及医疗保险、医疗服务和药品管理等多个领域。2010 年,《社会保险法》出台,标志着我国福利体制建设走上法制化轨道。

党的十八大以来,我国福利体制建设进入快车道。2013 年,在分析上半年经济形势、部署下半年经济工作会议上,习近平总书记首次提出了“坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的科学论断。2013年十八届中央委员会第三次全体会议首次将社会保障制度划入社会事业范畴,与收入、医疗、教育和就业并列;之后又修订或颁布困境儿童分类保障制度、社会养老服务体系制度、城乡居民最低生活保障制度和住房保障体系制度等。2013年,习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”战略,意图在 2020 年实现现行标准下全部脱贫。2016 年党的十八届五中全会通过了《健康中国2030规划纲要》;2017年国务院进一步推动老龄事业全面协调可持续发展,印发了《“十三五”国家老龄事业和养老体系建设规划》。

党的十九大后,进一步加强和完善与民生息息相关的福利体制建设。在党的十九大上,以习近平同志为核心的党中央对我国社会主要矛盾变化进行了重大判断,即当前主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。我国在这一阶段已经总体实现小康。党的十九届四中全会结合我国当前发展的实际,进一步完善我国国家制度和国家治理体系。全会特别提出,“要坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足人民日益增长的美好生活需要”。从“增进人民福祉、促进人的全面发展”两个方面,“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设,保障群众基本生活,完善覆盖全民的社会保障体系”等。这说明未来我国福利体制发展将进一步加速,福利体制将结合国情往普惠性、基础性、兜底性以及覆盖全民等方向发展。

截至目前,我国的社会福利制度框架已基本形成。当前我国的社会福利制度的特征来源于历史变迁,是旧社会福利制度与新社会福利制度互动的结果,更是计划经济与市场经济交叉混合与重新组合的结果,目前我国的社会福利制度正处于向全面普惠型和系统结构型福利制度转变的过程中。

日本在一战一开始,就对德国制度进行了全面模仿和政策移植。不过当时的模仿主要是由于明治维新之后,日本资本主义发展迅速,原有经济和社会制度无法满足日本资本主义壮大的需要,而德国俾斯麦改革取得了巨大成效,建立起世界上最早的福利体制雏形——工伤保险制度。这些制度对于日本资本主义发展和建设意义重大,因此日本开始向德国学习相关制度,并逐步建立起一套与德国相类似的社会保障制度。

第二次世界大战后,日本迎来福利体制发展期。在美国的占领和监管之下,日本社会福利制度在该时期被作为一种发展性政策。当时美国为安抚日本民众的战后心理,要求日本政府提供不受限制的预防贫困资金。经过 4 年左右的实践,1950 年对贫困进行干预被日本列入《生活保护法》,成为当时日本贫困救助的主要法律依据。20 世纪 50 年代,日本经历了短暂的战后重建,经济进入高速发展时期,前期物质救助福利逐渐与经济发展脱节,日本政府将社会福利政策的指导思想由“救助”转变为“防贫”,重点建设社会福利服务及设施,如1959年的国民年金保险,便是“防贫”指导思想的重要体现。

日本福利体制在20世纪70年代迎来其“高光时刻”。尽管 20 世纪 70 年代石油危机对日本有所波及,但日本政府为在稳定中寻求发展,效仿西方福利国家政策,对前期的社会福利体制进行大规模改革,如将老年社会保险改革为全国养老保险一体化、将失业险改革为雇佣险、将国民医疗保险改革为雇员医疗保险等。而正是日本政府对社会福利政策进行的不断修订,形成了日本较为完善的社会福利体制。

中日福利体制发展的内在逻辑

中日福利体制发展的历史变迁,实际上隐含了中日两国在福利体制发展过程中所遵循的完全不同的逻辑。但是要更加清晰地呈现两国福利体制发展背后逻辑,需要对中日两国福利体制国内外发展因素进行分析和比较。

(一)国内外因素比较

首先分析国内因素,对老龄人口比率、国内生产总值等指标进行对比。日本正式迈入老龄化社会的年份是 1970 年,其老龄人口比例超过 7%。而我国老龄人口超过 7%的年份是 2000 年,比日本足足晚了30年。日本经济真正开始腾飞的时间就是20世纪70年代。而我国经济的快速腾飞,是2001年加入WTO之后。如果将国内因素中经济起飞期看作福利体制黄金期的开端,那么20世纪70年代正好是日本迈入福利国家门槛的时间,而我国2000年代确实也是历史上福利体制发展最快的时期之一。如果从社会支出占GDP的比重来看,中日之间存在一定的差距。以医疗支出为例,日本医疗支出占GDP的比重在2018年已经接近11%,而同年我国的医疗支出占GDP的比重为5.15%。但这样比较会忽略我国国内生产总值基数巨大的事实,同时我国非正式福利如家庭的保障作用也无法直接从社会支出这一项指标中显现。

其次,从国际环境来看,日本迈入福利国家行列的时间正好是欧美国家陷入滞涨危机的时代。20世纪70年代,伴随着石油危机,欧洲经济的“黄金发展期结束,各国开始对原有的凯恩斯福利体制进行抨击。欧美各国纷纷对原有的福利体制着手改革如削减项目和开支。尽管日本经济也受到一定程度的影响,例如日本经济在70年代罕见地出现了负增长”。这说明日本经济发展在当时进入一个新的周期。为了应对低增长带来的财政赤字压力,日本不得不通过紧缩政策(Austerity)来缓解财政压力。总之,相较于欧美国家,日本福利腾飞时期的各方条件是非常恶劣的。一方面,国内老龄化、少子化等问题导致福利体制刚需不断攀升;另一方面,有限的财政给付能力,让日本政府不得不“过紧日子”,这也就是为什么在很长一段时间,日本的社会支出在发达国家中一直处于最低位。这种低政府投入和较好福利效果产出的奇妙结果,让儒家福利体制和生产型福利体制颇有市场。

就外部发展环境来看,我国的环境受限因素远比日本更多,这主要是西方冷战思维下意识形态斗争的结果。我国在20世纪70年代之前,一直受到西方国家的封锁与制裁,这极大地限制了我国福利体制发展的路径和步伐。随着中美建交、改革开放政策实施,我国经济发展开始提速,但是由于职工福利使国有企业负担过重,社会主义市场经济建设和发展受到制约,我国福利体制经历了短暂的收缩与改革期,福利体制开始让位于经济建设,经济建设成为我国发展的中心。这也标志着我国开始走向生产型福利体制。

真正刺激我国福利发展并开始摆脱生产型福利体制束缚的事件是SARS。当时因为没有足够经验,且国力不强,行政体系效率低下,加上福利体制长期让位于经济发展等弊端显现,社会福利保障出现了短暂的局部危机。为了改变福利发展滞后状况,尤其是农村地区福利发展水平过低问题,我国开始加快福利体制建设,尤其是对农村地区福利体制进行查漏补缺。

另一个特别重大的事件是2008年全球性金融危机。“四万亿救市计划”除了加强经济刺激性政策外,相关政策组合开始转向社会政策,并且实现了福利体制的发展与扩张。这也标志着我国一方面开始重视社会政策的危机应对作用,同时开始努力在国际社会主动承担领导责任,并且向全人类展现中国特色社会主义的独特优势。

(二)两国福利体制发展的内在逻辑比较

尽管我国与日本福利体制发展都是国内环境因素和国际环境因素综合作用的结果,但是二者却走上了不同的发展道路,这个结果挑战了福利体制趋同理论。之所以两国福利体制会走上不同的道路,主要是因为二者有着截然不同的内在发展逻辑机理。

我国福利体制发展的逻辑机理非常明确。其一,我国福利体制发展是服务于我国社会主义现代化建设的重要社会制度。无论是新中国成立初期,还是改革开放以后,我国福利体制都是适应当时社会主义建设的需要而建立的。其二,我国福利体制发展是中国共产党全心全意为人民服务的一个重要体现。为人民服务、保障民生、促进人的全面发展一直被认为是中国共产党的核心立场和目标。构建系统全面,符合国情国力的福利体制,有利于保障人民群众基本生活,保障就业、医疗,消除贫困,普及教育,等等,也有利于让群众更加拥护党的领导,更加发挥主人翁作用,参与社会主义建设。另外,科学、系统、综合、可持续的福利体制有利于贯彻总体安全观,从而平衡好安全和发展。新中国成立以来,在党的领导下,人民幸福感、获得感不断提升,正在逐步形成一个中国特色社会主义福利体制。其三,我国福利体制建设是健全国家治理体系、实现国家治理能力现代化的重要组成部分,也是衡量我国国家综合实力的一个重要的参照。党的十八大以来,福利体制发展的速度不断加快,精准扶贫、健康中国等一系列举措都印证了我国福利体制的快速发展。同时,这些举措也越来越彰显出中国特色,表明了我国已走上富强之路。

从日本福利体制发展变迁来看,日本非常注重主动的政策移植。日本福利体制与西方福利国家发展的逻辑机理极为相似,但更具东亚特色。首先,日本一直处于追赶欧美发达国家的状态。向强者学习,一直是日本国家发展战略的一个核心内容。从日本一战开始向德国学习,后来向欧美学习之中,都可以发现这个内在规律。其次,日本基本上是按照“经济发展—工业化—民主化”这个逻辑主线来发展福利体制的。日本明治维新之后,资本主义在其国内迅速发展壮大,一些原有的社会运行模式开始被打破,一些新的社会制度需求开始显现,且日本一直通过对外进行借鉴建设福利体制,因而其福利体制内在逻辑沿用了西方制度,只不过根据自身国情需要进行了一些改良,形成了日本特色。

(三)中日福利体制再比较

我国和日本的福利体制在发展过程中都或多或少受到了国际环境变化的影响,但我国最终走上了一条独特的福利体制发展道路。我国在改革开放之后经历了几次福利的快速发展期,其中,2013年,我国创新性提出“精准扶贫”战略,确立的脱贫时间比联合国计划的脱贫时间提前了10年。精准扶贫要求“可复制、可推广”,这是我国福利制度快速发展期的又一次集中体现,同时说明,我国开始对自身独特的福利体制进行探索和建设,并为全人类福利体制建立新的模板。2016年,我国全面推进“健康中国”建设。此后,民生保障制度被列为国家治理能力的一项核心制度和办法。

再看日本。日本的社会福利制度改革存在多方争论。首先,为保证社会福利资金来源,日本政府采取向国民征收消费税的方式筹集资金,这种策略曾导致日本经济萧条。消费税是不区分阶层,对不同收入人群采用相同标准的税收政策,实际是一种不平等再分配方式,违背了社会福利的平等性原则。其次,在面对社会福利中少子老龄化问题时,日本政府以提高女性社会活跃度和女性职场地位等方式,刺激更多女性参加工作,以缓解因少子老龄等原因导致的劳动力不足问题。而少子老龄化问题实际是年轻人贫困化所致,年轻人收入不够支撑结婚生育,解决不婚、晚婚和晚育问题才是解决日本少子老龄问题的根本出路。第三,在推进医疗和介护制度改革时,日本政府将高收入人群的介护保护费用大幅度提高,并且限定只有达到中重度伤残才可入住老人之家,在一定程度上引发社会不满情绪。显然,目前的日本社会福利制度并不完善。尽管日本福利制度存在瑕疵,但还是有其独到之处。第一,采用最适合本国国情的政策。在社会福利资金来源改革方面,日本以提高消费税来确保社会福利财源,虽存在一定的缺陷,但对于日本来讲是目前最有效的方式。第二,日本在处理少子老龄化问题时,以妇女为突破口调整社会就业结构问题,这说明日本福利体制深受西方影响,并开始打破过去劳动力市场性别结构。第三,日本实行养老金结构统一改革,而我国实行养老金制度并轨改革,二者之间存在一定的相似性,不同的是日本从资金管理到制度管理实现了统一化。我国经过数十年如一日的努力,在中国共产党的坚强领导下,从一个二战后贫穷落后的国家,逐步发展为全球第二大经济体,实现了物质文明的巨大跨越。在福利体制发展上,我们没有走上西方意义上的福利国家道路,但是在福利效果上取得了非同凡响的成绩,形成了独特的中国特色社会主义福利体制。


【作者简介】郑彬睿,清华大学航天航空学院博士后,英国约克大学社会政策博士(北京 100084)。


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2020年11月30日 03:53
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