高质量推进农业转移人口县域市民化
沈华
2023年04月04日 08:57
叶裕民 马国栋
光明日报党的二十大报告指出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。城镇化是现代化的必由之路，新型城镇化的首要任务是推进农业转移人口市民化，这是促进我国14亿多人口整体迈进现代化社会，实现人口规模巨大的中国式现代化的重要环节，需要结合基本国情和发展途径，坚持稳中求进、循序渐进、持续推进。
当前，我国常住人口城镇化率已达65.2%。随着城镇化进入中后期，我国迎来城乡融合发展的时代，位于“城尾乡头”的县域成为协同推进新型城镇化和乡村振兴、实现全体人民共同富裕的重要载体。从去年5月针对县城城镇化的首个中央层级政策文件出台，到党的二十大报告明确提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，再到今年中央一号文件和《政府工作报告》分别强调“深入推进县域农民工市民化，建立健全基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给机制”“完善城市特别是县城功能，增强综合承载能力”，县域的战略支点作用日益凸显，高质量推进农业转移人口县域市民化势在必行。
县域市民化并不意味着要限制大城市市民化进程，而是要在城镇化格局中合理分工、协调发展。县域市民化要着力破解医疗卫生、基础教育、市政设施、人居环境和就业质量等方面的短板，促进农业转移人口在县域能够“住下来”并享受基本公共服务以积累健康资本，“强起来”并持续接受多元化培训以积累智力资本，“融进来”并深度参与社会治理以积累社会资本，既能实现从乡村进入城市的空间流动，又能实现由边缘者到中等收入者的社会流动。
优化财政转移机制，改善县城公共服务和基础设施建设。提供高质量公共服务是满足人民美好生活需要的必然要求。要实现各地区基本公共服务均等化，应充分发挥财税机制的作用。首先，通过加大向县级城市的财政转移支付力度，实现县域范围财权与事权相一致。在此基础上，完善公共医疗卫生体系，扩大基础教育资源供给，发展养老和托育服务，优化文化体育和社会福利设施。同时，要完善市政公用设施，提升人居环境质量。硬件基础的改善有利于增强对人口的承载力和吸引力，也有利于“筑巢引凤”、广纳人才，促进招商引资，推动地区发展。
夯实县城产业基础，增强农业转移人口的人力资本积累。产业支撑和可持续就业是农业转移人口市民化的基础和前提，能提升农业转移人口融入城市能力，加速新型城镇化进程。一是要充分挖掘产业潜力，增强产业支撑能力，创造丰富的创业就业机会。二是要完善产业配套设施建设，为降低企业生产成本和交易成本提供条件，引导产业集中集聚发展。三是要加强职业技能培训，构建全覆盖、多形式、分层次的培训体系，促进县域劳动力素质广泛提升，增加县域经济高质量发展要素供给，推动县域劳动力市场竞争力和创新创造能力不断增强，在农业转移人口培训、人力资本积累、产业结构升级和劳动力可持续就业之间建构良性循环。
提高县域治理水平，强化农业转移人口的城市权利保障。市民化包含市民意识的普及以及居民成为城市权利主体的过程。县级政府要保障农业转移人口的居住权利、就业权利、享受基本服务的权利、参加社区政治生活的权利等。因此，要着力提高农业转移人口社会保险参与率，规范劳动力市场管理，通过组织开展经常性群众文体活动和以参与、合作、互助为重点的居民活动，培育非户籍居民的现代文明观念、社区互助意识和居民自治精神，促进农业转移人口在适应社会环境、参与社会生活、履行社会责任的过程中，逐渐认识自我并获得社会认可，逐步建构社会网络、积累社会资本、实现身份认同。
尊重县城发展规律，分区域、分类型、分重点推进市民化。我国不同地区的县域在经济、社会、人口、资源等方面差异显著，这要求推进县域市民化时要注重统筹规划与因城施策相结合。一方面，要从全国层面和省级层面统筹规划，从全局考虑县域与城市群发展及乡村振兴的关系。另一方面，制定差异化的市民化对策，根据不同类型县城的人口增长趋势、经济发展水平、区位条件、功能定位等，合理确定各县市民化的重点和路径，因地制宜，不断推进农村转移人口县域市民化进程。
作者简介：叶裕民 马国栋，分别系中国人民大学公共管理学院教授、中国人民大学公共管理学院博士研究生