四川经济社会发展研究 理论研究

凉山彝区精准扶贫施策困境与破解路径

———以凉山州喜德县为例

贾玲

2017年09月13日 12:00

高杰
《农村经济》 2017年第8期

一、引言

作为全国最大的彝族聚居区,凉山彝区同时也是全国贫困程度最深、扶贫工作最为艰巨的区域之一,区内贫困村占行政村比例达到74.6%,贫困户占比超过25%。学者们普遍认为,〔1〕凉山彝区的贫困问题具有特殊性,是外部环境和内部人口、文化等因素综合作用的结果,同时以经济增长为核心的发展模式导致彝区教育的缺失和文化的边缘化,也是彝区长期陷入贫困的重要原因。随着精准扶贫战略的实施,该地区的贫困 问题已经得到了极大 缓解。〔2〕贫困人口持续减少,贫困发生率大幅度降低,贫困乡村基础设施建设和产业发展能力有效提高。更为重要的是,随着精准帮扶政策的实施,凉山彝区贫困群众自我发展意识和发展能力得到显著提升,部分消极性贫困文化得到有效遏制。

但由于凉山彝区贫困发生机制复杂,独特的自然地理条件、社会历史背景、民族文化传统等多重因素相互交织形成的 “多重贫困陷阱”使精准扶贫政策在实施过程中出现了一些特殊问题与矛盾。为提高政策实施效率,顺利完成彝区同步建成小康社会任务,凉山州喜德县立足彝区实际情况,积极探索与地区贫困特征相适应的精准扶贫施策方式,有效地提高了扶贫政策在凉山彝区的适应性和精准性。

二、凉山彝区实施精准扶贫政策面临的主要矛盾

在凉山彝区,精准扶贫工作的开展不仅面临着发展基础薄弱、内生动力不足等贫困地区普遍存在的问题,更为重要的是,该地区具有更加特殊的自然地理条件和独特的民族历史文化,

精准扶贫政策实施也面临着一系列更为特殊的矛盾,主要表现在:

1.区域贫困整体性与扶贫资源向贫困户集中的矛盾

凉山彝区呈现出较为显著的区域整体性贫困特征,贫困村内收入处于贫困线边缘的农户较多。在贫困户呈 “插花式”分布的地区,强调精准到户能够有效避免以贫困地区为对象带来的 “精英俘获”问题,〔3〕提高扶贫开发资源投入的效率。但是,在凉山彝区,由于贫困村内农户家庭经济条件较为接近,且面临的发展困境较为相似,因此,在此类地区单纯强调帮扶政策的 “精准到户”可能引发两方面较为突出的问题和风险:一是家支因素影响导致帮扶对象出现偏差。由于整体性贫困特征明显,在评定贫困户时往往很难准确区分不同家庭的实际贫困程度。在此背景下,部分家支以扶贫资源平均分配的方式应对精准识别难的问题,由家支成员共同享有扶持政策,强势家支在贫困户评定、帮扶资源获取上均占优势,〔4〕而弱势家支的贫困成员则很难获取帮扶资格和资源,导致帮扶对象出现偏差。二是扶贫资源的集中配置引发贫困户与非贫困户间的矛盾趋于加剧。在精准扶贫政策背景下,贫困户在产业发展、医疗、教育、住房等方面均能够获得物质帮扶和政策优惠,在村内农户经济条件相似的背景下,大量资源集中式地投向贫困户必然引发非贫困户的不满,造成贫困户与非贫困户间的矛盾,进而打破原有的社区内部平衡,加剧基层乡村治理困境。

2.贫困主体发展能力有限与合作机制缺失的矛盾

凉山彝区面临的人力资本匮乏、积累能力有限、自我发展能力不足问题更为严重。同时,彝区乡村具有以家支成员间危机互助为主的非正式合作传统,以集体经济和合作社为组织载体的现代合作机制的建立和运行在这一区域则相对困难。自我发展能力有限与合作机制匮乏的矛盾,使彝区精准扶贫突出地存在以下问题:一是贫困农户难以获得持续发展的能力,无法分享乡村经济发展成果。为帮助贫困户脱贫并获得长期发展,许多地区都实施了产业扶贫项目,但是项目多对贫困户劳动力、资金、技术等有一定要求,自身发展能力不足使贫困户无法有效参与项目、分享产业发展红利。二是扶贫产业的发展面临规模偏小、要素支撑不足的制约。与其他地区相比,彝区乡村精英本身数量较少、且自身资本实力有限,部分具有一定发展能力的农户受制于资金等要素约束无法扩大规模,发挥带动作用。三是贫困家庭财产性收入增加困难。彝区贫困农户的财产性收入极为有限,调研显示,90%以上的贫困户家庭无财产性收入。对于劳动能力不足的贫困户而言,特别是随着年龄增大而退出劳动力的贫困群体,财产性收入能够提供稳定的收入流,是实现持续脱贫和发展的重要路径,〔5〕而建立合作和利益联结机制是其家庭耕地、林地、房屋等转化为资产的重要途径。

3.致贫原因交互性与帮扶资源物质化的矛盾

凉山彝区贫困本质上是由具有地域特征的地理环境、经济 、文 的“贫困陷阱”:在自然地理条件和薄弱的经济基础下,彝区形成以家支互助、重礼仪消费等为特征的社会风俗,农户家庭消费性支出较高,储蓄与资本形成能力不足,从而形成资本匮乏与贫困的恶性循环。在贫困的恶性循环下,如果缺乏有效的约束机制,外部帮扶资源的单一化增加很容易被吸附至贫困陷阱之中,并异化为强化贫困循环的负面因素。但当前的现实是,在扶贫目标任务迫近、行政压力不断加大的背景下,为按时完成脱贫任务,部分地区出现了以外部物质单一大幅注入的帮扶方式,以大规模资源投入实现数量和形式上的脱贫,导致扶贫手段成为加剧贫困恶性循环的因素。当扶贫资源成为农户间、家支间争夺的对象时,贫困主体的分配性努力将超越生产性努力,加剧贫困群体的 “福利依赖”。随着扶贫资源持续向贫困农户集中,成为贫困户将意味着能获得大量帮扶物资,在部分贫困村,已经出现了 “争取或等待成为贫困户”的怪象,由于农户间经济条件相似,为保持或获得贫困户资格,隐瞒真实收入甚至不愿外出务工的行为已经出现,不仅使精准扶贫工作偏离政策初衷,而且对外部帮扶的过度依赖潜伏着大规模返贫的风险。

4.民族文化独特性与脱贫路径现代化的矛盾

相对封闭的地理环境使凉山彝区保留了独特的民族文化,但是由于彝区发展具有 “一步跨千年”的巨大社会发展跨越性,面对现代市场经济的冲击,部分民族文化在传承过程中出现了偏差和适应的问题。如部分外出务工青年在身份认同困惑下形成了文化的 “逆向选择”,盲目效仿赌博、奢侈品消费等行为,并将其作为外部 “先进文化”带入彝区,不仅严重冲击了彝区社会原有的文化规范,也使精准扶贫工作的推进面临下述困境:一方面,加剧文化隔阂,部分彝族同胞抵制市场经济,导致扶贫政策实施面临困难。在少数人的不良示范下,部分彝族群众认为市场经济的进入会挤出民族优良传统,因此消极应对式扶贫产业项目等,使现代性的发展方式因此受阻;另一方面,基层治理缺失使乡村发展面临失序风险。文化隔阂在现实中表现为乡村发展过程中传统秩序的缺失,在以家支为基础、以习惯法为依据的传统治理机制逐步失效的同时,以社区为基础,以基层民主为依据的现代治理机制尚未建立,导致在扶贫开发过程中,彝区乡村发展较为普遍地面临着主体行为失、乡村秩序失衡的风险。

三、破解凉山彝区精准扶贫困境的 “喜德路径”

喜德县是凉山彝区较为典型的贫困县,全县总人口22.96万,彝族人口比重高达90.8%。在实施精准扶贫过程中,喜德县针对凉山彝区的贫困特征及精准扶贫政策实施过程中存在的不适应问题,进行积极的政策调试和创新探索,有效增强了精准扶贫政策在彝区的适应性,成功地走出了一条破解凉山彝区精准扶贫困境的 “喜德路径”。2016年,全县脱贫14 6466 人,剩 42987 人,贫困发生率低于凉山彝区贫困县的平均贫困发生率。同时,喜德县在凉山彝区各贫困县中率先实现了贫困人口 100%、村 率100%,并形成了具有较强带动能力和持续发展能力的贫困村产业体系。

1.以扶贫产业的精准定位带动区域整体发展

在发展扶贫产业过程中,喜德县紧密围绕彝区独特地域条件和资源基础,立足彝区贫困农户实际能力,创新性地探索让农户参与和长期受益的产业发展模式:一是立足地区资源基础和现实条件合理制定扶贫产业规划。喜德县充分尊重彝区农户的生产传统和习惯,并针对本区域大部分农户受教育程度不高、接受新品种和技术能力有限的现实情况,确定了 “立足传统优势产业、发展家庭集约化农业”的发展思路,鼓励各贫困村根据农户种植传统确定扶贫产业,如山镇小山村根据农户种植传统,将有机大蒜的种植作为重点发展产业,通过品种改良和适度 营,2016年每亩收入达到6000元。二是以多种利益联结方式解决贫困户发展要素缺失问题。针对贫困农户缺劳动力、缺资金、缺技术的问题,喜德县在各贫困引导农户间形成多种形式的合作机制,如探索建立了 “1+2”养殖小区模式,由一个大户与两户贫困户组成合作体实现要素互补、帮带脱贫。三是围绕产业发展搭建全方位的支持体系。喜德县根据产业扶贫的需要整合项目,形成对产业发展的全面支持。在道路交通方面,建设高标准通村公路,打通农产品运输瓶颈;在农田水利建设方面,完成高标准农田建设2000亩,田型调整700亩,修建田间灌溉沟渠10.4公里,田间道路3.78公里;在新型职业农民培训方面,充分发挥乡村夜校功能,根据产业发展需要聘请农技、农经专家进行技能、农业政策及经营管理方面的培训。

2.以施策手段的灵活调整扩大扶贫政策惠及范围

缓解非贫困户与贫困户间的矛盾,喜德县在坚持精准扶贫基本原则的基础上,通过创新施策方式增强政策的区域适应性:一方面,扩大政策惠及范围。在整体性贫困状态下,政策扶持力度增大的同时帮扶范围有限是贫困村内部农户之间矛盾产生的主要原因。针对这一问题,喜德县制定了 “两个60%”的施策方式,即在易地扶贫搬迁等帮扶力度较大的项目允许60%确实有需要的非贫困户按照补贴金额的60%享受政策,有效缓解了农户间的矛盾。另一方面,增强非贫困户在扶贫项目中的参与性。在扶贫项目实施的过程中,喜德县为非贫困户提供了多种参与方式,在发挥项目对贫困户帮扶作用的同时,也带动了非贫困户的发展。如且拖乡养殖小区项目建成后,鼓励非贫困户进入,与贫困户合作发展;部分扶贫项目建成后,为有就近就业需要的非贫困户提供工作岗位等。

3.以多元合作模式的构建增强贫困农户持续发展能力

为弥补单个贫困农户发展能力的不足,喜德县将发展集体经济、合作经济、构建合作机制作为扶贫开发的重要方式,发挥企业与农户、合作社与农户、社会组织与农户以及农户之间资源互补、共同发展的作用:一是培育农业大户,发挥乡村精英的带动作用。凉山彝区贫困村发展普遍面临着本土人才不足、乡村能人带动作用有限的问题。因此,喜德县将培育种养大户等乡村能人作为扶贫开发中的重要内容,整合涉农优惠政策扶持种养殖大户300户,引导彝族企业家、外出务工者返乡投资、创业,充分发挥其示范带动作用。二是发展集体经济,拓展贫困农户增收渠道。针对各贫困村普遍存在的集体经济薄弱问题,喜德县从资产注入和股权量化两方面着手,壮大各村集体经济组织实力,发挥其对于贫困农户增收和乡村整体发展的带动作用。整合财政资金注入集体经济,向各贫困村投入产业发展周转金和集体经济发展周转金,并将财政投资形成的水利设施、圈舍等固定资产作为集体经济资产量化为集体成员股份。同时,探索财政资产收益扶贫的创新做法,在壮大集体经济实力的同时强化了集体经济在扶贫开发中的主体地位。三是鼓励合作发展,探索多种贫困户发展带动模式。喜德县大力引导农户合作经济的发展,鼓励贫困户与非贫困户间采取灵活多样的合作方式,如产业发展周转金的合作使用模式等,有效解决了贫困户发展能力不足及非贫困户在扶贫项目中参与度不足的双重问题。

4.以帮扶资源投入方式的创新构建精准脱贫长效机制

为提高扶贫资源使用效率,促使外部帮扶投入转化为贫困人口和贫困地区的内生发展动力,喜德县根据区域民族习惯特征和发展现实需求改革扶贫资源投入方式,建立了以长效脱贫为目标的扶贫资源投入机制:一是创新财政扶贫资金投入方式。喜德县采取了 “宜整宜分”的灵活投入方式,如在易地搬迁农户较多的村庄,通过整合项目资金整体推进居住点与基础设施、扶贫产业项目的协同建设;在贫困户居住较为分散的村庄,没有盲目整合资金兴建大型项目,而是针对农户生产生活需求实施小水利、小能源建设。二是根据地区贫困人口行为习惯设立资金管理制度。彝族群众具有重礼仪消费等习惯,为防止扶贫资金被用于消费支出,喜德县规定,各村产业发展和集体经济发展资金以及用于产业发展的贷款、基金等不能直接支付现金,而是由贫困户提出生产需求,村两委组织专人采购,以生产资料形式交给农户。三是创新对口帮扶主体参与方式。为激发贫困群体自我发展能力,喜德县与各村对口帮扶机构及社会组织共同协商,改变简单的物质投入式帮扶方式,探索建立了以能力建设为目标的参与机制。各帮扶单位发挥自身优势,帮扶对口贫困村开展培训、产业发展等项目,并且打破了“一对一”的封闭式帮扶模式,通过优势互补破解了由于帮扶单位不同带来的扶贫资源投入差异。

5.以民族文化的传承更新激发贫困人口内在发展潜力

凉山彝区贫困问题的解决最终要通过市场体系的建立形成地区资源配置和经济发展基础,在这一过程中,要通过民族文化的传承和及其与市场文明的融合消除传统文化对彝区发展的不利影响,激发贫困人口的自我发展潜力。喜德县充分认识到了民族文化在扶贫开发中的作用,通过多种方式发挥民族文化在扶贫开发中的作用:一是尊重彝区文化与风俗。在产业选择、基础设施建设、资源投入方式等方面充分尊重彝区特有文化习俗,发挥村民民主和家支作用,减少政府直接介入和干预。如在产业选择上,以彝族人民生产传统和生产习惯为基础;在易地扶贫搬迁项目实施过程中,发挥德古在协调土地、解决纠纷中的作用。二是通过移风易俗行动抑制传统文化的不良影响。重点是有效发挥彝族领导干部和乡村精英在婚丧嫁娶等礼仪性消费中的示范效应,通过评选文明家庭等激励手段转变改变彝区群众居住、卫生习惯。三是开发农民夜校多元功能。在发挥农民夜校技能培训基本职能的同时,举办道德讲堂、民族文明礼仪讲座等,以丰富多彩的文化活动潜移默化地对彝区群众进行移风易俗教育。同时,夜校还承担着政策法律普及、日常知识普及、信息发布、民主议事及村民交流沟通等多元职能,在提高农民整体素质的同时继承并发扬了彝族传统文化的精华。

四、喜德县精准扶贫推进过程中需要进一步解决的问题与对策

喜德县在精准扶贫过程中实施的一系列探索与创新有效地解决了精准扶贫工作在凉山彝区面临的特殊矛盾,极大地提高了政策的适应性和有效性,取得了显著的成效。但是,从长效脱贫和持续发展的角度看,精准扶贫战略在凉山彝区的实施仍存在部分问题和矛盾,迫切需要进一步调整和完善。

1.面临的主要问题

(1)各项扶贫政策之间的平衡性与衔接性有待加强。一是政策间不平衡使基层实施面临较大困难。如同属房屋建设类的易地扶贫搬迁项目、生态避险搬迁项目与彝家新寨建设项目间的补贴力度差别过大,易地扶贫搬迁项目补贴远高于其他项目,由于政策不能重复享有,许多农户都选择等待参加易地搬迁项目,导致避险搬迁等项目难以实施。二是政策间不协调使扶贫项目实施的配套投入不足。虽然县级部门能够在较大范围内整合扶贫项目和资金投入,但是部分项目运行仍缺少可整合的配套投入。如彝区 “一村幼”项目中,上级财政仅拨付了用于幼教点基础设施建设的资金和教师工资,但是幼儿园管理运营费用和幼儿营养午餐费用不足,部分村幼儿园缺少教具、幼儿玩具,也无法为幼儿提供午餐。

(2)普惠性政策不足导致农户之间的矛盾趋于加大。在彝区贫困乡村,整体性贫困问题仍较普遍,随着对贫困户帮扶力度的不断加大,非贫困户累积的不满越来越严重,特别是在彝区贫困村大规模实施易地扶贫搬迁项目后,参与项目的贫困户户均获得了6~8万元的建房补贴,这更加剧了非贫困户的不满情绪,贫困村内贫困群体与非贫困群体的矛盾已经非常尖锐,一些村干部直接表示 “村里获得扶贫物资后已经不敢分发了”。村干部工作难以开展、家支间对立加剧,不断激化的村内矛盾有可能致使乡村治理陷入新的困境。

(3)部分扶贫政策和项目存在地域适用性不强的问题。在凉山彝区,特殊的自然地理条件和民族文化习俗使部分精准扶贫政策和项目面临区域适应性的问题,亟需进行政策矫正和调整。如自然条件限制下的基础设施实际建设期较短,但项目验收期未进行相应调整。凉山彝区地理条件复杂、气候多变,不仅建设施工困难、成本较高,而且存在冬季无法施工的问题。但是彝区扶贫项目验收期并未相应延迟,导致项目实际建设周期较短,项目推进压力较大。如彝家新寨、易地扶贫搬迁项目建设资金于年中拨付到位,要求12月底完成验收,进入冬季后实际施工期有限,既难以保证按期完成,更无法保证建设质量。

(4)以提升彝族贫困人口自我发展能力为目标的政策仍需强化。与其他贫困地区相比,凉山彝区贫困人口的平均受教育年限更短,并且由于与外界社会接触相对较少,导致凉山彝区贫困人口的自我发展能力较弱。大量调研证实,许多贫困人口具有脱贫的强烈意愿,但是在参加精准扶贫项目实施的过程中,由于受教育程度低,导致其在了解、参与、实施项目过程中存在较大阻碍,最终造成贫困人口参与程度 低、项 低、脱 问题。〔6〕但是,目前在彝区实施的基础性教育培训较少,技术培训缺乏系统性,并且部分项目在一定程度上超出了彝区贫困群众的接受能力,如部分群众反映,“自己想看书学习,但是不认识汉字”、“培训听不懂,上课只有打瞌睡”。能力建设的不足不仅使精准扶贫有可能陷入 “瞄得准、无效率”的困境,而且一旦外部帮扶力量减弱,凉山彝区还可能因此出现严重的返贫问题。

2.对策建议

(1)增强扶贫政策的均衡性和协同性。统筹设计扶贫政策体系,增强政策间的平衡性。对已经存在的政策之间不平衡问题,主要通过实施配套政策缩小差异;新出台的政策则要充分注重与原有政策的平衡与衔接;建立扶贫项目的系统性支持政策,保证项目实施的协同性和持续性;强化对扶贫项目的配套支持力度,建立项目运行的长期支持制度,增强对扶贫项目运营、维护等后续环节的政策支持。

(2)加大彝区普惠性政策的投入力度。鼓励地方根据区域实际情况创新性地灵活执行扶贫政策,适度扩大扶贫政策惠及范围。建立动态调整机制,允许部分贫困线边缘农户享受与贫困户同等的帮扶政策;针对彝区现实问题增加部分普惠性政策,建议延续部分整村推进项目,并整合财政资金加大对凉山彝区教育、医疗的投入,在乡村开办系统的成人教育课程,提升彝区人力资本整体质量。

(3)探索扶贫政策的区域调整机制。延长彝区项目建设周期。根据彝区项目建设难度大、施工期较长的客观现实适度延长项目建设周期,确定彝区独立的项目验收考核时间表;减少对财政困难县的配套要求和对彝区贫困农户自筹资金的要求。对财政困难县,特别是自然灾害较多的县,减少对项目配套资金的要求,并通过贴息贷款、社区基金等方式解决彝区贫困户在项目建设中自筹资金的压力;进一步发挥彝族传统文化习俗在项目实施和乡村治理中的积极作用,发掘彝族文化对贫困群体行为的引导作用,探索在彝区贫困乡村建立 “家支”秩序与现代基层治理相融合的新型社区,发挥家支在扶贫开发和乡村治理中的作用。

(4)重视对彝区贫困人口的能力建设。增加针对彝族贫困人口的基础性知识培训。根据彝区贫困人口实际情况,开设识字、汉语对话、网络信息搜寻、国家基本法律等方面的基础性知识培训;强化技术培训的适应性和系统性。针对贫困人口产业发展需要和实际接受能力开展技术培训,鼓励文化程度较高的非贫困人口参加培训,并辅导接受能力较弱的群众掌握培训内容;增强技术培训的系统性,适度多次重复培训内容;〔7〕深度挖掘民族传统文化价值,增强彝区群众民族文化信心,以文化传承和发扬为动力激励彝区贫困人口主动接受现代教育,实现民族文化传承与现代发展能力建设的有机结合。

[作者]高杰,助理研究员 四川省社会科学院 四川成都 610072

参考文献:

〔1〕刘建华,丁重扬,王纪成.贫困理论比较研究与中国反贫困实践 [R].外国经济学说与中国研究报告,2014.

〔2〕庄天慧,陈光燕,蓝红星.民族地区现代文明生活方式视域下的扶贫绩效研究——以小凉山彝区为例 [J].贵州社会科学,2014,(11).

〔3〕汪三贵,张伟宾,陈虹妃,杨 龙.少数民族贫困变动趋势、原因及对策 [J].贵州社会科学,2012,(12).

〔4〕郭佩霞.民族地区反贫困目标瞄准机制的构建——基于凉山彝区的分析 [J].农村经济,2008,(03).

〔5〕费孝通.边疆民族社会经济发展思考 [J].北京大学学报 (哲学社会科学版),1993,(01).

〔6〕郭晓鸣,高 杰.实施精准扶贫战略的四大重要关系 [J].天府新论,2016,(04).

〔7〕郭晓鸣.精准扶贫面临的新问题及应对策略 [J].行政科学论坛,2016,(06).

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2017年09月13日 05:40
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