四川经济社会发展研究 理论研究

强化“十四五”规划引领 加快成德眉资同城化发展

宋扬

2020年09月09日 02:37

陈 光
四川日报 2020年09月04日06版

加快推进成德眉资同城化发展,是推动成渝地区双城经济圈建设的先手棋。日前,中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅印发了《关于推动成德眉资同城化发展的指导意见》(下称《指导意见》),从理念到实践,从战略到行动,“成德眉资同城化”进入全面启动、蓄势而起的新阶段。当前,我们要深刻把握同城化城市发展规律,牢牢抓住成渝地区双城经济圈建设等机遇,强化“十四五”规划引领,精准发力,推动成德眉资同城化加快发展。

对标同城化“三大规律”,认清成德眉资同城化紧迫性
“同城化”是毗邻的两个或多个城市通过优势互补、资源整合,打破空间地理、行政区划等限制,促进全方位融合发展,显著提升整体竞争力的协同过程。成德眉资同城化,应对标同城化“三大规律”,把握阶段特征。
对标同城化城市发展阶段规律,成德眉资同城化发展是做强成都极核、促进成都地区双城经济圈建设的重要支撑。同城化是城市发展到一定阶段的产物。一般而言,一个区域城镇化率不到30%时,城市处于低水平缓慢发展阶段;达到30%,城市进入快速发展阶段;达到50%-60%时,城市生产生活成本倍增,产生了城市的“郊区化”和“逆城市化”过程;而当城镇化率到70%以上时,会重新布局城市发展空间,重新建构城市发展模式。对照这一规律,2019年成都市常住人口城镇化率为74.41%,成德眉资常住人口城镇化率56.5%;重庆常住人口城镇化率为66.8%,以成都和重庆为极核的成渝地区的城市发展已经到了需要蜕变的历史时刻。从成渝地区两个重要城市极核现状看,2019年成都GDP为1.7万亿元,重庆为2.36万亿元,而2019年成德眉资四市GDP合为2.15万亿元,同城化发展可以避免成渝地区双核失衡,更好形成成都与重庆的双核互动效应。从成都平原城市群关系看,还存在城市间经济发展水平不平衡、中心城市带动作用较弱、部分城市交通基础设施薄弱、产业同城化过程中受到产业同构效应影响等一系列需要解决问题,更需要以同城化为抓手重构城市关系。
对标同城化发展目标,成德眉资同城化发展是形成都市圈、打造增长极的重要保障。从世界城市演进方向和城市形态看,一个重要规律是,最终形成地理位置相邻、某种程度上分离、又在某种“功能链”上连成一片连续的城市区域,即“大都市带”,或我们通常说的“城市群”。城市群正在成为全球经济的增长极,如美国的“波士顿-华盛顿城市带”,以2%的土地,居住了17%的人口,创造了全国20%的GDP;日本的太平洋沿岸城市群、大伦敦地区、大巴黎地区以及德国莱茵-鲁尔地区都有类似情况,尽管这些地方国家层面的人口城市化已经基本保持稳定,但人口和经济活动还继续在向以少数大城市为中心的城市群地区集聚。顺应城市发展规律,国家发展改革委在2019年2月发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,将“都市圈”定义为“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”,而《中国都市圈发展报告2018》一书则提出,除港澳台之外,全国共有34个中心城市都市圈,占到全国总面积的24%,总人口的59%,GDP的77.8%。可以说,高质量发展转型的主战场就是城市群。成德眉资同城化发展最终形态就是形成都市圈,与同城化发展目标一致。
对标同城化成熟度标准,成德眉资同城化还较为初级。而根据国内外区域一体化发展规律,从初级走向高级、从发展型走向成熟型是区域持续发展的必由之路。一座城市,特别是中心城市的极核发展,必须要有广阔的腹地提供人口与市场的要素支撑,周边节点城市和区域的发展,更需要中心城市的辐射带动。对尚处于发展初期的成德眉资同城化而言,当前必须明确目标、夯实基础、布局产业和建设机制。
明确同城化“三大抓手”,整体谋划系统推进
“同城化”不是城市之间的“同质化”,而是城市与地区要素互动、降低域内交易成本、促进“同城化区域”振兴与再造的过程。同城化的动力源于产业和人口向优势区域集中的内在需求,核心在于中心城市辐射带动和资源要素自由流动,目的是提升经济总体效率、促进区域协调发展,其最终形态是形成都市圈。纵观国内外成熟的都市圈,其形成都经历了数十年一以贯之的规划,因此,抓好成德眉资同城化发展,既要有长远谋划,也要有分阶段目标,确保政策的稳定、长效和协同。
一是明确目标定位,分步实施发展规划。在《指导意见》基础上,建议启动编制《成德眉资同城化中长期发展规划(2020-2035)》。瞄准长期目标,上接国家战略,下联市级规划。同时要进一步明确发展阶段性任务——“起步期”要在基础设施建设、产业需求对接、人口承载能力建设、管理政策协同实现突破,打好基础;“成长期”重点进行产业集群发展、空间布局重构、国际要素引人、体制机制突破等;“提升期”主要关注城市治理质量、世界级产业集群打造、全域同城发展等。
二是找准利益共同点,协同制定规划。协同制定规划,一个难点在于协调利益机制。为此,首先要树立区域协同发展理念,清楚中心城市与腹地城市当前处于互相支撑的状态,协同规划交通、基础设施和产业有利于整体发展。其次,要用好已有基础,把可以做的抓紧做好,与在建各种交通基础设施衔接、转换和融合,协同开发好已经布局的新型基础设施建设初步成果,率先将成德眉资区域建成数据驱动的智慧区域。再次,要补短板,如完善成渝主轴交通线,支持资阳建设成都平原经济区东部重要铁路枢纽,统筹成南达万高铁、成自宜高铁、成渝中线高铁、成渝客专4条出川铁路大通道在资阳交汇融合。对标与发达地区差距制定目标,如以“广佛同城化”为标杆,以打造世界级产业集群为目标,力争2035年,在“成渝地区双城经济圈”建设国家战略框架中,形成“核心区”“协同区”和“辐射区”三个产业经济地理层。成都、重庆是西南地区新经济地理版图的“产业核心区”;“成德眉资”是“产业协同区”;成都平原经济区的城市以及川南和川东北部分区域都可以是“产业辐射区”。
三是创新体制机制,促进要素流动。深化同城化体制机制改革,在规划对接、利益分享、创新协同、开放合作、要素流动、人才互动等重点领域和关键环节,谋划推出一批突破性改革举措。
具体而言,建议创新经济和社会发展规划编制模式,从“十四五”开始探索跨区域规划与市级规划相衔接。建立互利共赢税收分享机制,开展经济区、行政区适度分离先行先试,尝试四市同级管理干部交叉任职。建立成本分担和利益共享机制,完善跨区域项目和共建园区的经济指标核算政策。在优化国土空间布局方面,建议“成德眉资”四市国土资源部门建立工作联动小组,对现有富有土地综合使用、土地调规与配置等进行协调,确保同城化建设的土地资源有效供给。在环境保护方面,建立“成德眉资”四市跨界环境执法和污染协同治理机制。在公共服务方面,优化公共服务在“成德眉资”四市的合理配置,探索户口不迁、关系不转、身份互认、能出能进的人才柔性流动机制。积极探索“成德眉资”四市居民户籍便捷迁徙、居民证互通互认制度。探索“成德眉资”四市地区医院门诊医疗直接结算,共建区域性医疗中心,实现养老保险关系无障碍转移等。
(作者系西南交通大学教授、博士生导师)

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2020年09月09日 10:35
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