国际问题研究 理论研究

日美贸易摩擦再评估:从广场协议到结构性改革

胡小文

2020年06月29日 02:05

孙杰
《江苏社会科学》2020年第2期

尽管已经过去了30多年,广场协议作为日美贸易摩擦中一个重要的标志性事件并没有被冷落,相关的研究论文和著作不断问世,已有的文献也得到修订并再版。随着时间的推移,越来越多的决策细节被披露出来,使我们可以从不同角度不断深化对广场协议及其影响的认识。但是必须指出的是,在日美贸易摩擦的漫长过程中,广场协议既不是开始也不是结束。对日美贸易摩擦的再评估,不能离开广场协议,但也不能局限于广场协议。

在当前的国际经济关系大动荡的环境下重温这些历史,可以为理解国际经济政策协调提供新的认知理念。本文力图通过对广场协议前后的政策协调进行再评估,分析利弊得失以及可能的影响和启示。“历史不会重复自己,但总是踩着相同的节拍。”

一、日美贸易失衡的严重性

布雷顿森林体系崩溃之后,美国持续的通货膨胀使美元对主要西方货币不断贬值,加剧了对美元的信任危机。伴随着20世纪80年代初美国的货币主义和供给学派实验,通货膨胀终于得到了控制,但随之而来的财政赤字和高利率,以及美国政府对高美元采取善意忽视甚至是放任的态度,带来了巨额贸易逆差。美国在国际市场上的竞争力也在下降,所以美国商界对美元高估和对日本逆差深恶痛绝,开始通过国会对政府施压。面对美日贸易失衡的严重局面,美国国会对财政赤字一时束手无策,但来自制造业的贸易保护主义压力使日美贸易争端愈演愈烈,贸易战一触即发。

1985年,按照汇率法计算的日本GDP只相当于美国的32%,按照PPP计算的GDP也只相当于美国的38%,还远没有构成对美国的战略威胁,但是日本经济的赶超速度却令人瞠目。1985年日本实际GDP与1960年相比增长了4.6倍,而同期美国只增长了2.4倍。而对外贸易是日本经济增长的主要动力,出口占GDP的比重从1960年的8.8%上升到1985年的12.7%,贸易差额则从2.5亿美元的逆差转变为467亿美元的顺差,占GDP的比重达到了2.5%。而且日本的顺差主要来自美国,1985年对美贸易顺差高达562亿美元,超过了日本对外贸易顺差总额,显示出其对美贸易的畸形依赖。

而在美国方面,进口占GDP的比重不断上升,1985年达到了8.3%,而1960年仅为2.9%,而且自20世纪70年代开始出现持续的贸易逆差以后,逆差总量迅速上升,到1985年已经从1971年的46亿美元激增到1485亿美元,对GDP的占比达到3.4%。其中,对日本的贸易逆差在1985年高达497亿美元,占总逆差的34%,相比之下,即使在布雷顿森林体系崩溃的时候,美国的贸易逆差不过100亿美元左右,仅占GDP的0.7%。这种前所未有的逆差引起了美国的极大关注,在这种压力下,白宫下属的USTR在1985年7月对日本发起针对半导体产业的301调查,这在当时尚无先例,也是一种极限施压和单边主义的贸易霸凌。

二、日本主动调整失衡的意愿是避免日美贸易战的重要原因

为防止国际贸易秩序出现混乱,恢复贸易平衡是回应保护主义压力最直接的手段。尽管处于顺差地位,贸易失衡的严重局面也使在顺差来源上高度依赖美国的日本意识到必须进行调整。

首先,日本既了解美国的强硬立场,也清楚贸易关系恶化之后对日本的负面影响。一旦国际贸易体系发生动荡,日本严重依赖美国市场的外向型经济所受到的冲击将是最大的,甚至可能逆转日本经济的发展势头。因此,对于日本来说,签署广场协议最直接和最基本的目的就是避免一场可能造成毁灭性影响的贸易战。广场协议第十一条就明确指出:“美国的经常账户赤字,连同其他因素,如果不加以抵制,保护主义者的压力将导致国家间的破坏性报复进而重创世界经济:世界贸易将萎缩,致使经济增长甚至转负,失业率继续攀升,负债累累的发展中国家将无法确保他们急需的出口收入”。

其次,在广场会议之前,日本政府意识到要改变依赖出口拉动经济增长的模式,需要转向内需主导,并且在一些领域采取了自愿出口限制,但是由于国内部门利益的原因,效果并不显著。因此,与其说是美国压日本进行调整,不如说是日本也在准备主动调整。

最后,日本经济的崛起激发了日本国民的自信,强日元就成了中曾根政府总体意图的一部分,这也体现了日本期翼借助其在全球政治和经济地位中的提升来提高其国际声望的诉求。所以中曾根政府倾向于以日元升值的方式应对失衡,并希望召开一次布雷顿森林体系式的国际货币会议,这体现出日本政治领导层对强日元外交和新国际货币体制的期望。

毫无疑问,成功的政策协调不应该也不可能简单的是谁屈服于谁,而是基于内在需求和认知,才可能走到一起并自觉行动。

三、政治决策是广场协议能够迅速达成的原因

从理论上说,恢复贸易平衡可以分成治标和治本两种方案。结构调整的治本方案当然彻底,但由于涉及经济基本面和经济政策进而影响经济结构和经济制度,不仅在决策上有难度的,执行起来也会面临各种阻力。相比之下,调整汇率的治标方案,只要各方达成共识就能迅速采取行动,可以对保护主义做出迅速的直接回应。就美国而言,由于货币主义和供给学派经济政策的效果有目共睹,所以在谈判中也会回避财政紧缩的内容。由于美国国内需求依然旺盛,要降低逆差就只能靠扩大出口,焦点也集中在汇率上。这样,在新财长贝克表示出不拒绝包括汇率调整在内的所有手段后,日本就主动提出日元升值、汇率调整的方案,此时,汇率调整就成为广场协议的核心议题。

但是汇率的变动对不同部门而言有利有弊,因而政府在决策时很容易陷入无休止的争论,在这种情况下,政治家的选择就成了关键。一般而言,政治领导人首先是要面对财政部对财政赤字的担心;其次是中央银行对通货膨胀、货币政策独立性以及利率的担心;还有对汇率政策传导效应,从而对本国经济增长的担心。对于政治家来说,既要考虑汇率波动对贸易部门和金融部门、对受保护产业和开放行业的不同影响,也要考虑货币升值给一个国家国际地位和国际环境造成的影响。政治决策不能脱离经济因素,需要在短期和长期的经济影响之间取得平衡。

特别需要指出的是,在广场协议谈判时,是竹下登主动提出日元升值的,这成为广场谈判最终得以达成的重要因素。行天丰雄曾经在回忆中提到一个重要细节,那就是在最初的广场协议中原来“一定程度的进一步有序升值”表述一度被竹下登删去了“一定程度”,以便让信息更明确,但是没有被采纳,因为这样的表述太过直接。相反,美联储主席保罗·沃尔克特别坚持在升值前面应该加上“有序”一词,反而体现出美国担心美元出现雪崩式贬值的局面。

如何权衡利弊或者以汇率的代价来维护财政政策独立性是达成广场协议的关键,各方对汇率浮动的认同是在国家政治首脑斡旋下、以财政部官员为主进行的谈判结果。另外,由于广场会议开的比较仓促,在汇率变动对国际收支影响问题上,并没有展开深入地分析,特别是没有在货币政策的冲销问题上达成一致,甚至没有关注J曲线效应。在相当大的程度上,政治家主导的决策是保证广场协议得以达成的重要原因。

四、广场协议旨在管理冲突的理念,回避了更深层次的调整

虽然在广场协议谈判时日本政府率先主动妥协是最终达成广场协议的关键,但广场协议前后的博弈过程却远不是这么简单。如果协调源于现实的压力,仅仅在于管理冲突,那么拖延、回避和妥协就是不可避免的。

船桥洋一在2017年指出,美国认定日本是制度和文化的修正主义,就是新兴大国和守成者之间的修昔底德陷阱,是追赶者和被追赶者间零和心态的悸动。因此,在政策协调的具体内容上,美国希望国内经济政策不做大的调整,以不承担责任或少承担责任,因而要求日本通过财政政策扩张内需,从而扩大美国的出口。而日本财政赤字的增加就成为美国以国际经济政策协调的名义强加给日本的调整成本。对于日本而言虽然不公平,但作为相对弱势一方的日本想要提升自己的国际地位,进一步融入国际社会,就要承担维护世界贸易秩序的责任,而权力不过是责任的另一个名称,让日元升值就是日本承担调节责任,是日本在经济崛起后获得国际声望的途径,并且可以规避国内政策的调整压力。

有意思的是,行天丰雄在分析美国贸易收支逆差的时候一针见血的指出基本面是核心问题,但是他在谈论日本的应对政策时却转而强调汇率问题,明显暴露出认知不一致。他认为,供给学派强调税后收益对储蓄的重要性,主张降低税收刺激经济增长,而经济增长又会解决减税造成的财政赤字。但是美国出现了两个误判:一个是减税没有增加储蓄,而是增加了消费,另一个是消减财政支出是不可能的,结果造成了财政赤字上升、高利率和强美元,最终导致对日贸易的巨额逆差。所以,美国需要做出宏观政策的调整才能带来根本性的改变。但是,在广场协议谈判中,各国的讨价还价都是围绕汇率展开的。结果,在广场协议冗长的公报中,除了一般性地引述每个国家的政策原则(如控制政府支出)外,几乎没有谈及更具体的结构调整措施,公告的总结部分却明确指出:“五国部长和行长同意,汇率应该在纠正外部失衡过程中发挥作用。要实现这一点,汇率应该比以往更好地反映经济基本面。鉴于基本面的现状和潜在变化,主要非美元货币对美元进一步有序升值的策略是可取的。

更有意思的是,尽管广场协议没有充分讨论货币政策协调,但在1985年10月当日元的升值趋势暂停且随后出现一点下跌时,日本银行没有与财政部沟通就独立地做出了紧缩货币的决策,提高了大约一个百分点的贴现率,这既是给债券市场降温,更是为了提振日元。这个旨在坚挺日元的举动可能是日本银行认为他们是在积极地回应来自美国要求日元升值的压力,但是沃尔克却认为根本的问题是日本经济扩张太慢,因而为了汇率上的短期利益而实施货币紧缩是错误的。由于担心会引起美元雪崩并危及日本增长,所以沃尔克给日本银行带话说这一政策是“不必要,也是不明智的”。就10月日本银行提高贴现率,财政部的大场智满在1985年11月的巴黎预备会上解释说,日本需要日元升值来减少外部失衡,也需要降息来启动国内刺激,因此加息是临时的。由此可见,当广场协议刚刚在日元升值取得预期效果后不久,美国就开始要求日本调整经济基本面。

在政治家主导的广场协议谈判中没有讨论配合汇率调整所应该采取的恰当的货币政策建议。这是因为讨论冲销干预太学术化了,不过负责国内事务的大藏省副相山口光秀却对日本银行强调通过非冲销操作来最大化外汇市场干预的结果,而10月提高贴现率也正是一次典型非冲销干预。与此形成鲜明对应的是,在广场协议期间美联储却没有进行非冲销操作。因此日本最初的货币政策是与汇率调整协调的,但是此后却表现出明显的冲销特征。广场协议之后,随着日元从250日元兑换1美元的水平升值到125日元兑换1美元的水平上,日本银行的贴现率也开始从1986年1月30日的5%下调到4.5%,此后连续下调到1987年2月23日的2.5%。

尽管日本对日元升值进行了冲销,但是广场协议依然是国际经济政策协调的第一次成功案例。我们不应该对国际经济政策协调本身抱有太过理想化的期待。正如基欧汉所指出的,合作是高度政治的,是一种避免冲突的妥协,是一种建立在合作双方共识基础上的强政治行为。合作只是管理冲突的手段,不会从根本上解决冲突,因此博弈始终存在。广场协议也不例外。

也正是由于这个原因,广场协议本来应该解决的三个问题依然存在:第一是仅满足于汇率干预还是进行全面的政策协调?或者说是为了达到一时的平衡而治标还是为了可持续的平衡而治本?日本在对美国进行分析时判断得非常准确,但是反过来在分析自己应该采取的政策时却本能地用升值来规避基本面政策的调整。第二是日本扩张还是美国收缩?后来日本是真的扩张了,但财政扩张的力度明显不足,货币扩张反倒不是美国所希望,在客观上是一种对升值的冲销干预。虽然日本的这种冲销干预也为后来泡沫经济的崩溃开启了序幕,但是就冲销本身来说,也不难看出广场协议后展开的博弈。与此相关的第三个问题就是谁承担调整的成本?如果财政扩张,不仅会出现财政赤字,国内利率水平上升,货币进一步升值,经常项目也会出现恶化,大概率会重演美国供给学派的经济后果,日本肯定不愿意承担这样的后果。

五、广场协议后政策协调的难点:基本面调整和政策独立性问题

到1986年3月,日元兑美元从250持续升值到180,给日本出口商和制造业造成了压力,进而又传导到日本政府。在这种情况下,同年10月底美国和日本共同发布了贝克-宫泽联合公报,其中最重要的是承认汇率大体上符合目前的基本面,虽然这并没有阻止日元此后继续升值到150左右,但是表明了对稳定汇率的公开承诺。

从对干预效果和恰当程度的担心开始,国际协调就进入到了第二阶段,即如何确定汇率的合意区间以及汇率是否能维持在这个相对稳定的合意区间上,这也成为了卢浮宫协议谈判的两个核心问题:如何确定合意的汇率区间?如何进行财政协调以便为汇率稳定提供经济基本面的支持。

为了给汇率稳定提供经济基本面的支持,美国要求日本采取重大的财政刺激来扩大内需。这主要是由于在汇率被认为调整到位以后,美国贸易差额并没有发生预期的变化。1985、1986和1987年美国的货物贸易逆差总额分别为1219、1385和1517亿美元。即使在日元大幅升值以后,美国对日本的货物贸易逆差也在继续上升,1985、1986和1987年分别为462亿美元、550亿美元和563亿美元。由于财政扩张在广场协议中被刻意回避,旨在促使日本财政扩张的卢浮宫谈判就比广场谈判艰难很多。

尽管在广场协议中美国也原则性的写入削减财政赤字,但是到卢浮宫谈判时依然没有实质性的改进。1985和1986年美国财政赤字分别是2123和2212亿美元,分别相当于GDP的5%和4.9%。到了1986年,日本开始担心美联储会进一步引导美元贬值,对稳定外汇市场的诉求持续增加,而这就意味着协调将进入到财政政策和经济基本面的调整。在1986年3月的东京峰会上,以财政政策为代表的经济基本面调整成了峰会的主题,同时还要尝试建立一种更为制度化的政策协调机制。虽然作为2.0版的广场协议,然而卢浮宫协议的结果却和广场协议大相径庭。

针对美国在财政收缩问题上口惠而实不至,反过来却要求日本扩张财政支出的建议,行天丰雄明确指出,借着引入政策协调,美国试图强加给他们一个只会令美国自己受益的体系。由于自1978年波恩分会以来,日本的财政状况就在不断恶化,年度财政赤字对GDP的比例一直维持在5%左右。到1985年,财政赤字已经占预算的23.7%。在这种情况下,日本自然强烈反对财政扩张。日本经济企划厅的研究也表明,美国每削减相当于GDP一个百分点的财政开支,贸易收支的改善占其GDP的比例将达到0.25-0.33个百分点。相反,日本扩张相当于GDP一个百分点的财政支出,美国贸易赤字的减少只有其GDP的万分之二到万分之三。所以,日本财政扩张对美国赤字没有多大作用。其政策建议自然是美国削减财政赤字以抑制贸易赤字的扩张,而不是日本扩大财政开支来增加从美国的进口。美国的预算赤字的确在下降,但是远低于市场预期。而且尽管汇率发生了重大变化,但是由于J曲线的原因,美国的外部平衡还在进一步恶化。1987年8月美国国会通过的平衡预算法案又将财政平衡从1991年推到了1993年。显而易见,任何国家都不会欢迎财政紧缩。

在官方外汇干预之后,如果没有经济政策的配合,基本面得不到相应的调整,汇率可能会加剧反弹,所以关键的问题是各国在多大程度上自愿接受部分放弃他们在国内经济政策决策上的自主权。在卢浮宫协议中,尽管各方甚至还达成了统一优化监管经济的指标,包括增长、通胀、经常账户、贸易差额、预算决算、货币和汇率等,然而并没有得到落实,卢浮宫协议最终成了一纸空文。

六、作为广场协议2.0版的卢浮宫协议:协调范围的扩大和协调的失败

如果说广场协议的最终目的是要避免美日之间直接的贸易冲突以及由此可能造成全球贸易体制的崩溃,那么协调是成功的。广场协议的干预成功推高了日元,但是美元的下跌却没有明显改善美国的贸易逆差。对此,日本和德国试图说服美国需要耐心等待J曲线的时滞,并且在1986年1月的伦敦会议上两国提出联合降息作为扩张经济的手段,以应对美国的压力和因升值而疲软的国内经济。美国在原则上也希望日本扩张经济,所以日本在广场协议后不久仅仅针对汇率协调的加息反而没有得到美国的认可。但是对于联合降息提议,沃尔克担心会造成美元单边下跌和通货膨胀。日本给出继续协调的信号(买进美元)后,美国最终也降息了。随着日本银行在1986年1月底开始将贴现率从5%下降到4.5%,直到1987年2月连续下降到2.5%,美国的联邦基金利率也从8%降到6%。

在广场协议谈判中,鉴于1978年G7波恩峰会火车头战略的经验,各方对财政政策协调还是比较谨慎的。日本的态度是首先汇率,其次是联合降息,财政政策不能受到冲击。在广场协议谈判和卢浮宫协议谈判中,各国都不约而同地选派财政部官员出面的策略是非常正确的,然而财政部官员们却都集中于汇率协调。虽然是财政部而不是中央银行有更深介入汇率问题的历史传统,各国的中央银行都在法律上被设计成独立于行政的执行部门,但是中央银行的货币政策决策是以国内经济而不是国际经济走势为依据的。这样,在国际经济政策协调中,就会出现两类冲突:对货币政策和财政政策的角色定位以及制定货币政策和汇率政策的权限。本来在广场协议谈判中有非常明确的三大目标,即在短期内解决保护主义对世界贸易体制的威胁、在中期内刺激顺差国需求和抑制逆差国需求以及在长期内实现美国减轻债务和日本进行结构性改革,但是由于财政部在谈判中的强势地位,结构调整、财政和货币刺激却都转移到了汇率上。

从日本对美国的最初要求来看,中曾根在与里根的会见时一开始就击中了要害,要求美国降低财政赤字。但只是到卢浮宫会议时,各国的财政部长和央行行长才意识到为了将汇率稳定在合意的水平上,需要对经济基本面,特别是财政政策进行协调。事实上,宫泽与贝克在1986年10月的会晤中就达成了彼此妥协的方案:日本承诺将实施一些重大的财政刺激计划,而美国人将接受日元和美元间的汇率“总体与当前潜在基本面一致”的判断。

但是卢浮宫协定之后,受制于国内政治,虽然日本有扩张财政支出的动作,但是被美国认定为力度不足。尽管卢浮宫协议就各国经济基本面和国内经济政策的协调达成了一致意见,相比广场协议是一个完善的2.0版,但是却从没有被完整的执行。在谈判中,谁执行什么,如何执行,执行到什么程度等可操作性问题都没有进行深入地探讨,更没有落实在协议的文字中,甚至没有类似广场协议期间无纸面干预协议那样的约定。

七、日美结构调整协议

广场协议和卢浮宫协议回应了贸易保护主义的压力,但即使是作为快变量,汇率调整对国际收支的影响也具有很大的不确定性。J曲线和汇率的穿越效应需要时间,并且随着时间的推移,慢变量的影响还可能进一步削弱汇率调整对国际收支的影响。

直到广场协议5年后,美国从日本的进口非但没有下降,反而从1984年的604亿美元上升到1989年的971亿美元,从日本的进口占美国总进口的比重也从17.7%上升到19.7%,美国对日本的贸易逆差占总逆差的比重更从29.9%上升到40.5%。不过,从日本的数据看,对美出口占日本总出口的比重从1984年的35.6%却下降到了1989年的34.2%,到1990年更进一步下降到31.7%。如果从1987年J曲线反弹的高点看,到1990年已经下降了5个百分点之多。与此同时,日本从美国的进口占总进口的比例却从1984年的19.7%上升到23%。这一升一降的对比,很难否定日本调整对美贸易的努力,说明应该从美国角度去寻找日美贸易平衡的继续恶化原因。当然,美国肯定不会接受这个结论,而且按照美国一向的蛮横态度还会继续施压日本。在经历了广场协议的汇率干预和流产的卢浮宫协议以后,美国对日本施压的重点也转移到市场开放和结构调整上。

在1987年3月日美就“特定行业市场导向协议”谈判(Market-Oriented Sector-Selective,MOSS)达成协议前,美国和日本在1986年就建立了结构性经济对话双边工作组(Structural Economic Dialogue,SED),讨论日本土地使用政策、分配制度、储蓄率和美国预算赤字等议题,但双方并没有明确各自消除结构性障碍的步骤。

尽管经历了多年的谈判,但美国贸易逆差长期存在,不仅导致国会在贸易政策中发出更强的声音,而且加大了要求行政部门采取更加激进做法的压力。针对贸易平衡问题,美国国会于1988年通过了超级301条款。据此,USTR在1989年5月将日本确定为某些不公平贸易最恶劣的实践者,意在说服日本停止不公平贸易,否则可能面临单方面报复,最高可达100%的关税。施压进一步加码,而且这次就已经不是针对行业问题,而升级为美国出口商和投资者的市场准入问题。更重要的是,美方认为日本经济与美国经济不同且不会改变的看法也导致美国放弃与日本传统的谈判解决方式。

就在USTR根据超级301对日本进行施压的同时,布什政府于1989年5月提出了日美结构性障碍倡议,试图解决那些抑制美国对日出口和投资的基本面经济政策问题。SII强调的是规则而非结果,减少双边经常账户失衡没被视为一个直接的明确目标。因为从长远来看,贸易平衡是由储蓄和投资平衡决定的。在美国看来,正是这些结构性障碍导致了美日贸易关系出现摩擦。

日美结构性障碍倡议旨在从日本储蓄率、产品分销体系以及其他导致长期美日贸易失衡的国内政策调整入手,超越了以前的双边谈判限于督促日本消除明显的贸易壁垒,如进口配额、高关税和政府监管,这引起了日本的反弹,同期出版了一度热销的《日本可以说不》,并于1989年9月开始了正式会谈。谈判主要围绕美国认为日本的结构性障碍展开。具体包括:

1.过度储蓄超过投资。美方认为储蓄-投资失衡是双边贸易失衡的主要原因。一方面日本政府通过减少公共部门投资来削减预算赤字,再加上传统的高储蓄率,导致了日本的低利率。而另一方面日本在基础设施建设方面远远不足,所以应该通过增加公共投资投资吸收过剩储蓄,扩大国内需求并增加进口。另外还要通过5天工作制,允许银行发行信用卡并取消对自动柜员机营业时间的限制等方式来刺激国内需求。

2.零售分销体系。美方认为日本分销系统阻碍了外国产品的销售,限制了日本消费者的选择。后来日本在《大型零售商店法》中强调了放宽审批的措施,消除反竞争定价、排他性商品分销要求和各种抵制进口商品的做法,还出台了一系列鼓励进口措施,包括税收优惠、关税削减和贷款计划等。

3.土地政策。美方认为日本的土地昂贵,除了相对稀缺外,还由于政府管制的因素。高昂的土地价格使外国公司难以在东京和其他大都市地区立足,土地价格下跌会增加对住房和其他建筑的需求,从而增加对外国建筑服务和木材等相关产品的需求。

4.财团体系和排外性的商业行为。主要是指由制造业、金融和贸易公司组成的大企业集团通过交叉持股联系在一起,倾向于相互购买产品而不是从集团外采购,使得外国供应商难以打入市场。这不仅抑制了日本国内的竞争,也阻碍了美国资本流入日本。

5.定价政策。美方认为1985年美元迅速贬值后,美国产品在日本并没有变得更加便宜,日本公司吸收了高日元的成本,还压低对美出口的价格以保持市场份额。因此,日本的定价政策导致美国对日逆差没能下降到对应美元贬值的相应程度。

当然,日本也在谈判中对等提出美国的结构性障碍,美方也对这些问题进行了说明或做出调整。主要包括:

1. 与日本过度储蓄超过投资对应的是美国的过度支出超过储蓄。因此,美国必须至少承担部分贸易赤字的责任,以减少联邦预算赤字。

2. 美国企业需要增加设备投资,提高生产率,以便使其在世界市场上更具竞争力。

3. 美国企业高管为了取悦股东而专注于短期利润,但这样做就牺牲了长期发展和市场竞争力。美方则认为,长期投资不足可能是受到了利率高企的不利影响,减少联邦预算赤字的努力就有助于降低资本成本。布什政府降低资本利得税的建议也是降低资本成本的方式。

4. 美国的一些法规——出口管制法、对能源出口的限制和进口管制对美国贸易产生了不利影响。对此,美方则辩解多边出口管制协调委员会为减少出口许可证和出口管制所做出的改革。

5. 美国应该投入更多的资源用于研发,以提高竞争力。

6. 美国公司在市场战略中必须更加重视出口。

7. 美国应提高教育质量,增加工人培训机会。

到1990年6月,美国和日本工作组发布了一份报告,指出了各自将如何消除其结构性障碍,以及一个为期三年的进程以监测方案。1993年,美国国会研究局发布了一篇报告,算是对到那时为止日美贸易摩擦的一个阶段性总结。应该承认,日本的贸易盈余从根本上说是由相对较高的储蓄率和相对紧缩的财政政策造成的。因此,要从根本上解决贸易失衡,就必须从宏观经济因素基本面的结构调整,从储蓄率、投资和消费入手,而SII正是试图解决这些宏观经济因素。日本的结构改革会改善美国公司在日本的商业环境,但日本必须进行的长期、根本性的改革才能见效,因此美国要求监测日本的行为。美方在SII谈判中还强调,消除这些障碍除了能让美国经济受益,也会为日本消费者带来利益。

尽管美国应该做出更多的调整,但是迫于美国的压力,日本承担了大部分调整责任。与广场协议类似的是,日美双方之所以能够达成SII,关键还是日本的一些政策理念,包括对财政赤字、贸易赤字和政府作用等问题的看法出现一些松动和转变。具体来说,为公共基础设施投资采取更多的债务融资而不是依靠税收量入为出,不再以追求贸易顺差为目标,努力使经济体系更加开放和市场化等等。这些变化是日美解决贸易摩擦的重要因素。当然,相比以美国展开结构性改革,这还是一个次优的,但却是比较可行的选择。

八、从日美贸易摩擦看国际经济政策协调的教训和启示

日美贸易摩擦从最初的自愿出口限制,到广场协议和卢浮宫协议,再到结构性障碍倡议,是在浮动汇率条件下的一次政策协调尝试,是维护国际货币和国际贸易体系的一次有益探索。从汇率政策,到货币政策,再到财政政策,最后到国内的结构性政策,国际经济政策协调的范围不断扩大,内容不断丰富,认识不断深化。更重要的是将政府的政治意图和决策主导力注入到经济政策协调的机制中,从而给国内经济政策决策加入了国际协调与监督的影响因素。即使到了今天,这些也依然是国际经济政策协调的核心与难点。

从日美贸易摩擦与政策协调的实践看,可以从如下三个方面来评估国际经济政策协调的成效:1.是否对市场产生了系统性影响并实现了有效协调;2.是否在协调最终目标以及政策手段上取得共识;3.在国内不同的利益集团中,是否就协调目标和政策手段达成共识,提高认可程度并实现真正的协调合作。广场协议仅仅是在协调的政策手段上取得了共识,卢浮宫协议则开始讨论到协调所涉及的国内政策,最后在SII中才得到明确,而如何保证协调实效,则取决于各方的认知和理念。

反过来说,成功的政策协调应该具备四个必要条件:1.参与国之间相互依赖的密切关系,以至于大家都意识到协调的必要性;2.对政策协调形成的真正共识并得到积极主动地落实,而不是抱着应付和得过且过的心态;3.建立起了可信赖的和可持续运行的政策协调体制并加以维护,不仅可以使协调能够机制化,而且可以保证协议得到实施;4.参与国之间强烈认同协调能够给所有国家带来更大的利益。广场协议满足了第一条,部分满足了第二条。在卢浮宫协议中,各方都意识到财政协调的必要性且将其写入广场协议的情况下,却在政策协调上抱有得过且过的应付心态。只有到了SII,才开始努力满足第三条和第四条。

从广场协议和卢浮宫协议中可以得到的教训包括:1.不能仅凭汇率来纠正外部失衡。但即使双方都明确意识到真正有效的协调不能止于外汇市场的干预以后,一旦涉及到了国内政策的调整,谁应该承担政策协调成本这个更重要的问题就出现了。2.在日方看来,纠正外部失衡不能仅依靠日本的努力,美国也必须兑现自己的承诺,而美方却一直认为日方在国内政策调整方面没有作为。这种认知差异很难弥合,因为即使协调对双方都是有益的,从成本分摊的角度看,协调也是零和的,成本分摊最终是弱势一方妥协的结果。

广场协议为里根政府提供了一个方便的挡箭牌:没有承认经济政策造成了强美元和逆差,反而通过率先提出纠正经济失衡的动议而展现出一个积极、强大的形象,并且把调整的责任甩给了日本。由于货币贬值会暗示一个国家国际地位变弱,特别是对主导货币国家而言,货币贬值给国际货币体系带来的冲击也是不利的,所以广场协议公告没有提及美元贬值,而是委婉地提出了主要非美元货币相对美元的进一步有序升值。

毫无疑问,顺差国的货币升值虽然会强化其国际地位,但对一个外向型国家实体经济的冲击也是明显的。在这个意义上,日本对日元升值的态度是保证广场协调成功的关键。相比国内经济政策的调整,汇率协调则是相对容易的。但是,由于没有将汇率调整与国内财政和货币政策挂钩,广场协议本身是脆弱的。所以到了卢浮宫协议,财政政策协调就变成一个突出的、同时也是棘手的问题。美国的单边主义不可能将国内经济政策决策让位于国际协调。因此到了SII,迫于美国的压力和日本政策理念的变化,日美贸易摩擦问题才真正进入到实质性解决的路径上。

在国际合作过程中,既要保护国内的合理诉求,也要强调国际视野。而要促成经济政策的国际协调,触发因素和压力又必须强大到足以压制住一国单方面采取行动以实现政策协调。广场协议最初是从反保护主义开始,但后来发现,为了稳定外汇干预的结果,进行旨在调整经济基本面的宏观政策协调更重要。而在政策分担问题上,美国拒绝削减财政赤字,拒绝承担国内紧缩,一开始就把调整的责任推给日本。从广场协议前后的情况看,美国强迫日元升值,而日本权衡了升值的利弊并最终妥协。到了卢浮宫协议,当财政政策调整不可避免地写入协议以后,却由于执行的原因无疾而终。即使20年以后,黑田东彦(2004)依然认为:“汇率政策在本质上是国际性的,它必须严格服从国际监管(比如,国际货币基金组织章程第四条款);而财政政策和货币政策从本质上讲是国内政策,不应受到过多的国外压力。日本政府的错误就是在于轻易屈服了国外压力,选择了扩张性的财政政策和货币政策”。

不愿放弃国内政策控制权的核心在于国内宏观经济政策只能取决于国内经济的需要而与国际协调无关的审慎动机。美国的财政扩张造成了问题,收缩的选项又会损害国内经济,结果就只能推动其他国家也进行扩张。日本后来的货币扩张最终酿成了国内经济泡沫也是当前学界的共识。因此,维护国内经济政策的独立性核心,不仅在于财政政策,也在于货币政策;不仅在于保持自主性,更在于保持政策审慎。直到后来的SII,日本审慎的渐进的结构改革,虽然没有彻底解决日美贸易摩擦,但这种基本面的政策导向却达到了缓和和降温的作用。

总之,真正有效的协调必须是基本面政策的协调,单纯的外汇市场干预效果不会牢固。基本面的协调涉及国内政策的独立性和有效性,这是协调的关键和难点。即使协调协议写入了基本面政策的调整,如何保证这些调整能够执行到位也是关键。日美达成SII标志着解决贸易摩擦的最终方向,只是在这个过程中,作为顺差国的日本实际承担了大部分的协调成本,日本的妥协和理念的转变至关重要。


]]>

2020年06月29日 10:06
223
政党代表性危机与西方国家民粹主义的兴起