“叠加安全化”：东南亚非传统安全治理困境及破解
胡小文
2025年03月11日 02:37
韦红
中国社会科学网-中国社会科学报近年来，东南亚地区非传统安全问题日益突出，给当地及周边国家安全带来了挑战。从理论上来说，当一个问题被建构并最终纳入安全问题框架后，即“安全化”后，意味着各国政府将采取多方面紧急措施来应对此安全威胁，从而使该问题得到及时有效的治理。然而，从现实来看，由于国际形势、地区环境及国内政治的影响，很多问题往往存在“叠加安全化”现象。所谓“叠加安全化”，是指行为主体在一种敏感的安全意识支配下，在非传统安全议题的安全化过程中，有意识地将其与传统安全议题相联系，呈现出传统安全与非传统安全双层叠加的安全化现象。东南亚非传统安全治理的困境在于未能妥善处理安全与发展的关系，“叠加安全化”导致非传统安全治理本末倒置、障碍重重。在此背景下，有必要破除安全化迷思，探索东南亚非传统安全治理的新路径。
东南亚日益严峻的非传统安全问题
目前东南亚地区面临的最为严峻的非传统安全问题主要有以下几类。一是自然灾害和气候变化问题。东南亚是世界上最易受灾的地区之一，不断面临台风、地震和洪水等危害。在过去20年里，自然灾害导致该地区数十万人死亡，数千万人流离失所，因财产损坏和基础设施破坏而导致的总经济损失达数万亿美元。气候变化加剧了灾害风险，并影响到农业和水资源，导致粮食安全问题。
二是网络安全问题。近年来，东南亚国家互联网用户数量急剧增加，互联网一方面赋能经济发展，另一方面也使得东南亚地区网络犯罪的数量、种类都在迅速增长。电信诈骗、网络恐怖主义、网络攻击、欺诈性转账和网上赌博成为网络犯罪的主要形式。这些犯罪活动严重威胁到该地区及周边国家安全和经济稳定。
三是海上跨国犯罪问题。东南亚国家大多位于印度洋和太平洋之间，严重依赖海洋经济和贸易。然而，东南亚海上安全面临一系列威胁，包括海盗和武装抢劫、海上恐怖主义、毒品和人口贩运，以及非法、未报告和无管制捕捞活动。随着新兴海事技术的发展，海盗、恐怖分子和跨国犯罪集团利用网络数字技术进行海上犯罪活动的案件不断增加，特别是在马六甲海峡地区，针对海运业的网络安全攻击呈上升趋势且不断发展。
目前，东南亚地区存在不同层次的安全治理机制，既有国家层面的安全治理机制，也有东盟框架下的安全共同体机制，同时还有针对具体问题而成立的各种双边和小多边合作机制。上述机制既交叉重叠，又各具特色，一起构成了东南亚安全治理网络。然而，如此密集的安全机制却未能带来安全治理的预期效果，非传统安全挑战依然严峻。
东南亚非传统安全治理的困境
“叠加安全化”使得非传统安全问题治理的国际合作障碍重重，非传统安全问题产生的根源则长期难以消除。
首先，将低政治非传统安全问题与高政治传统安全捆绑，导致国际合作治理门槛提高。非传统安全问题大多具有跨国性，需要国际合作才能有效治理。然而在东南亚地区，国家间既有涉及领土争端的主权安全问题，也有涉及意识形态的政权安全问题，同时还有对区外大国不信任问题，这些问题极易使相关国家将非传统安全与传统安全相联系，甚至将其上升为传统安全问题，在国际合作中特别强调主权和不干涉内政原则，从而使相关合作流于表面，难以深入。例如，在灾害治理方面，东盟虽然建立了一系列灾害治理和救援机制，但在实践中，由于一些国家长期受到外国干预和内部冲突的困扰，具有非常强烈的排外意识，导致东盟难以发挥有效作用。
其次，大国竞争及西方国家在东南亚地区的安全化操作，导致“叠加安全化”更为突出，国际合作面临更大挑战。随着大国竞争的日益加剧及中国在东南亚地区经济影响力的不断扩大，美日等国家在东南亚将非传统安全议题的安全化作为与中国展开博弈的工具。如在网络安全领域，拜登政府同东盟展开了一系列有关网络风险管控、新兴科技发展、数字基础设施连接等合作，目的是防止东南亚国家在数字领域与中国合作。在湄公河地区，美日等国家通过资金和技术援助，介入该地区非传统安全议题，如环境保护、粮食安全、能源安全、打击跨国犯罪等，同时大肆散播所谓“中国水资源威胁论”，其目的并非真正帮助该地区解决非传统安全问题，而是以此为工具进行地缘政治竞争。美日等国家对东南亚非传统安全议题的“叠加安全化”，不仅增加了东南亚国家选边站队的压力，也对东盟内部团结造成困扰，为国际合作制造了人为障碍。
最后，“叠加安全化”使得东南亚地区在进行非传统安全治理时易忽视发展问题，从而难以消除非传统安全问题产生的根源。发展不足是东南亚地区很多跨国犯罪问题产生的根源。例如，在湄公河流域，贫困、落后的基础设施和有限的社会条件导致跨国犯罪屡禁不止。这些本应是通过发展来解决的问题，然而现有的“叠加安全化”治理机制或侧重于对安全威胁的遏制，或聚焦于地缘政治竞争，发展却被忽视，这种本末倒置的治理机制导致跨国犯罪问题治标不治本。
破解东南亚非传统安全治理困境的路径
破解东南亚地区非传统安全治理困境的重要路径之一是实现发展与安全的良性互动，破除安全化迷思，使治理思路回归发展本位。
首先，以发展为目标，促进地区国家间均衡发展。发展是安全的基础，没有共同发展的安全是不可持续的。对东南亚国家而言，发展就是最大的安全，只有发展才能消除各种非传统安全问题产生的根源，并为其最终解决奠定物质基础。因此，在非传统安全问题的治理过程中，需将发展议题置于首要位置，把减贫作为优先事项，改变地区治理机制“重安全轻发展”的倾向。东盟需将政治安全共同体与经济共同体建设结合起来，帮助落后国家解决发展问题，实现发展与安全的良性互动。
其次，防止非传统安全议题“叠加安全化”，促进国际合作。非传统安全议题与传统安全“叠加安全化”，严重影响国际治理合作。为此，东南亚各国有必要破除安全化迷思，精准识别并区分低政治问题和高政治问题，避免将低政治问题与高政治问题捆绑。与此同时，东南亚地区需要建立互信机制，以相关制度来保障各国安全，消除一些国家的焦虑和不安全感，推动国际合作。
最后，中国应在东南亚非传统安全治理中发挥引领作用。中国作为东南亚邻国，其安全利益与东南亚国家息息相关，有必要积极参与到东南亚非传统安全治理之中。中国提出的全球发展倡议和全球安全倡议，具有明显的“以发展定义安全”“安全与发展相融合”的特点，可以为东南亚非传统安全治理提供新思路。在与东南亚国家合作过程中，中国一方面要助力相关国家的发展，推进保障民生的合作项目，尽力消除非传统安全问题产生的根源；另一方面要向东南亚国家分享中国在非传统安全领域的治理经验，并向其提供安全人才培训，以提升其安全治理能力。更重要的是，中国还有必要在“叠加安全化”的议题上做“去安全化”的努力，揭露一些西方国家在东南亚地区的地缘政治野心，在事关地区发展的议题上积极引领该地区深入合作，以实际行动赢得东南亚国家的信任，为推动东南亚非传统安全治理作出贡献。
韦红 华中师范大学政治与国际关系学院教授。